Органы самоуправления поселений могут не строить дороги, не заниматься противопожарной безопасностью, но если они не предоставляют своим жителям насущных благ — они не власть!
А если власть в состоянии предоставить общественные блага (услуги), способные удовлетворить потребности граждан, — значит, она эффективна. Другого показателя эффективности быть не может.
Что есть публичное благо?
Услуга (благо) является частной, если, будучи потребленной одним лицом, она не может одновременно потребляться другими лицами.
Благо, или услуга, является общественным, если, будучи потребленным одним лицом, оно остается доступным для потребления другими. Это товары и услуги, которые производятся в общественном секторе и служат для удовлетворения публичных интересов. В составе общественных благ выделяют насущные блага.
Насущные блага — вид общественных благ, которые должны потреблять или получать все члены общества независимо от их доходов и социального положения. Еще их называют «блага, обеспечивающие достойное существование» или «достойные блага». Здравоохранение, образование, культура, кров и еда — наиболее типичные виды насущных благ.
Свойства общественных благ
1 Физическая доступность, то есть возможность потребителя воспользоваться благом в течение рабочего дня. Например, доехать до районного центра, пройти прием у врача или заверить у нотариуса копию документа и вернуться.
2 Социальная полезность, или общественная польза (положительный эффект), которую извлекают все жители, даже если они непосредственно не пользуются данным благом.
В практике России социальная полезность общественных благ отражена в категории «минимальные социальные стандарты» и «минимальные социальные нормы и нормативы потребления».
3 Внешние эффекты от потребления общественных благ. Они имеют место, когда производство или потребление товара (услуги) оказывает непосредственное воздействие на издержки производителя или благосостояние потребителя, не вовлеченного в процесс купли-продажи или потребления данного товара (услуги). Проблема «внешних эффектов» стоит весьма остро. Так, муниципалитет, предлагающий своим жителям определенные услуги и взимающий с граждан за это налоги, приносит пользу жителям и других муниципалитетов, но не получает от них никакой компенсации затрат. Улучшая экологию в городе (штрафуя фирмы-загрязнители, вводя раздельный сбор и переработку бытовых отходов), местные власти обеспечивают условия для общего оздоровления экологической обстановки в районе.
Пространственные внешние эффекты формируют ареал физической доступности общественного блага. Если в райцентре построен современный школьный комплекс, то физически воспользоваться им могут и жители окружающих его сел. Социальные внешние эффекты определяют ареал социальной полезности насущных благ. Например, каждый ребенок обязан посещать школу.
В «пересчете» на «простые услуги» система муниципальных услуг РФ включает до 500 видов.
Телега впереди лошади
Сейчас проблема муниципальной реформы в том, что мы уже определили функции, границы местной власти и источники ресурсов и пытаемся теперь понять, чем же она будет заниматься в этих границах с «выданными» ей ресурсами.
То же самое с реформой бюджетных отношений. По документам Минфина, успешно завершены несколько ее этапов, но только сейчас начинают разрабатываться стандарты и регламенты предоставляемых властью услуг.
Сегодня в России закрывают школы в малых селах. Аналогичный процесс происходил и в ФРГ. Но с конца XX века школы в малых селах стали открывать заново исходя из того, что ребенок должен учиться рядом с домом.
Тогда при планировании реформы местного самоуправления в ФРГ была разработана методика определения границ муниципальных образований, основанная на оценке свойств публичных благ и услуг, предоставляемых муниципалитетом. Она исходит из концепции «сервисного государства»: существование власти оправдано лишь в той мере, в какой она предоставляет людям публичные блага (услуги), которые рынок оказать не в состоянии.
Собственная сфера деятельности общин в ФРГ
Научное и экспертное сообщество Германии выделило порядка 300—400 публичных благ (услуг), разделило их по уровням власти и предложило систему разделения властей, в том числе критерии укрупнения муниципалитетов. Естественно, что в каждом конкретном случае «модель границ» уточнялась с учетом мнения населения. Сегодняшняя организация разных уровней властей в ФРГ представлена на схеме.
В эту группу задач входят дела самой общины, которые называются задачами самоуправления. Они подразделяются на добровольные и обязательные.
Если речь идет о добровольных задачах, то община решает сама, хочет ли она брать на себя выполнение таких вопросов или нет. Например, строить ли ей театр, музей, спортплощадку или дом культуры либо обеспечить иной способ предоставления культурных услуг. Федеральная земля не может вмешиваться в эти дела.
К обязательным задачам самоуправления отнесены коммунальные услуги, которые общины должны выполнять согласно федеральному или земельному (региональному) законодательству. Так, община обязана гарантировать снабжение граждан водой и энергией. Каким образом община выполняет свою задачу — ее дело. Она может иметь для этого собственную водопроводную станцию или получать воду из другого места.
Примерный перечень основных задач самоуправления в общинах:
· снабжение граждан водой, электроэнергией, теплом и газом;
· канализация, очистка сточных вод и вывоз мусора;
· планировка территории общины с разграничением на жилые, промышленные и прочие районы (планы эксплуатации территории);
· строительство и содержание местных дорог и скверов, парков, кладбищ;
· сооружение и эксплуатация собственных спортивных и социальных учреждений;
· культурная и учебно-образовательная работа, включая строительство и содержание муниципальных и содействие частным культурным и учебным учреждениям;
· строительство и эксплуатация больниц и домов престарелых;
· местный пассажирский транспорт;
· строительство и содержание школ;
· вопросы пожарной охраны;
· содействие развитию коммунального хозяйства.
Задачи или полномочия диктуют алгоритм действий
Рассмотрев отечественную практику через призму чужого опыта, можно сделать вывод, что основой для определения состава предметов ведения и границ муниципальных образований должны быть свойства публичных благ и услуг. Важен и размер муниципалитета, поскольку с этим связана возможность эффективного производства общественных благ за счет снижения издержек — экономия на масштабе. Граница муниципального образования должна совпадать с границей ареала физической доступности общественных благ с учетом возможности экономии на масштабе.
У нас же все происходит с точностью до наоборот: вначале нарезали границы, а потом взялись перераспределять полномочия между разными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления.
Такой подход к территориальному устройству муниципальных образований диктует местной власти выбор действия для выполнения собственного предназначения. Либо добиваться разделения расходных полномочий с разными уровнями государственной власти. Либо решать вопросы о межмуниципальной кооперации. Либо все взвалить на себя и нести всю полноту ответственности за уровень и качество жизни населения на территории без экивоков на внешние факторы.
