1 февраля 2008 г. Минюст РФ зарегистрировал Приказ Минфина РФ от 06.11.2007 № 98н, которым был утвержден Административный регламент Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля (далее — Регламент). Данный документ устанавливает порядок проведения Росфиннадзором и его территориальными органами проверок соблюдения резидентами и нерезидентами валютного законодательства. Какие же «процедуры» ожидают подконтрольных лиц? Вправе ли было финансовое ведомство устанавливать указанный порядок? Об этом и пойдет речь.
«Беспорядочный» контроль
Держа в руках многостраничный Регламент, невольно задаешься вопросом: в каком же порядке проводились проверки до его принятия?
Право Росфиннадзора как органа валютного контроля на проведение проверок закреплено в ст. 23 Федерального закона от 10.12.2003 № 173 «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — Закон). Этой же статьей установлено, что данное ведомство может запрашивать и получать документы, выдавать предписания, а также привлекать к ответственности за нарушение законодательства. Однако порядок проведения проверок Закон не устанавливает.
Постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» определено, что Росфиннадзор осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и, кроме того, функции органа валютного контроля. Этим же документом установлено, что данное ведомство организует проверки полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте Российской Федерации.
В Положении о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденном Приказом Минфина РФ от 11.07.2005 № 89н, оговаривается, что Росфиннадзор имеет право проводить ревизии и проверки в установленном порядке. Само Положение, в частности, устанавливает, что сотрудники при проведении проверок:
· запрашивают и получают необходимые сведения;
· имеют право прохода во все здания и помещения, занимаемые проверяемыми организациями независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности;
· не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых, если иное не установлено законом;
· вправе требовать от руководителей организаций при проведении валютного контроля предоставления необходимого помещения, оргтехники, услуг связи, транспорта, канцелярских принадлежностей и обеспечения работ по делопроизводству.
Приведенные положения, конечно, не решали все «процедурные» вопросы. Кроме того, можно усомниться в полномочии, не основанном на законе, на проход «без спроса». А требование безвозмездного оказания услуг и передачи имущества (канцелярских принадлежностей) явно незаконно.
Высказывалось мнение, что при осуществлении валютного контроля Росфиннадзор должен был руководствоваться Инструкцией о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, утвержденной Приказом Минфина РФ от 02.05.2007 № 39н. Однако с такой точкой зрения нельзя согласиться, поскольку из содержания Инструкции следует, что речь в ней идет не о валютном контроле, а о контроле в финансово-бюджетной сфере, который также осуществляет Росфиннадзор, о чем уже говорилось.
Кстати, названная Инструкция была отменена в связи с утверждением Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н Административного регламента, устанавливающего порядок проверок финансово-бюджетной сферы.
Таким образом, до утверждения обсуждаемого Регламента порядок проведения «валютных» проверок как таковой просто не существовал.
Веское слово анонима
Пунктом 8 Регламента установлено, что основаниями для проведения проверок являются:
· поручения Президента и Правительства РФ;
· поручения руководителя Росфиннадзора и его заместителя, а также руководителя территориального органа;
· поступившие сообщения или материалы от органа или агента валютного контроля;
· поступившие сообщения или материалы от правоохранительных и государственных органов, а также от органов местного самоуправления и общественных объединений;
· сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации;
· план деятельности Росфиннадзора и планы контрольной работы его территориальных органов на соответствующий год.
Обратим внимание на предпоследнее из приведенных оснований, включающее в себя сообщения и заявления физических лиц.
Пункт 5 ст. 7 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» также предусматривает, что одним из оснований проведения мероприятий по контролю являются обращения в соответствующий орган граждан. Однако в этом же пункте оговорено, что обращения, не позволяющие установить обращающееся лицо, не принимаются во внимание.
В Регламенте нет подобной оговорки. То есть обратившийся в Росфиннадзор может не называть себя или представиться как «доброжелатель» или «мистер Икс». И в указанную им организацию заявятся чиновники, требуя транспорт, связь, оргтехнику и канцелярские товары. А ведь «сообщения и заявления» могут быть организованы конкурирующей фирмой или криминальной структурой…
Напомним, что согласно п. 3 ст. 1 Закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением валютного контроля.
Проверки могут быть как плановыми, так и внеплановыми.
Пунктом 25 Регламента установлено, что плановые проверки осуществляются не чаще чем один раз в два года по отношению к одному объекту проверки. А из п. 14 данного документа следует, что основанием для организации и проведения внеплановой проверки являются все вышеприведенные основания, за исключением последнего (планы Росфиннадзора и его территориальных органов).
Проверки подразделяются на выездные и камеральные.
Выездные проверки проводятся по месту нахождения объекта, а камеральные — по месту нахождения соответствующего органа.
Согласно п. 79 Регламента программа проверки должна содержать цель, задачу, объект и предмет данного контрольного мероприятия, а также вопросы, подлежащие проверке, и ссылки на конкретные нормы законодательства, выполнение которых подлежит контролю.
«К нам едет ревизор!»
Как отличить уполномоченного проверяющего от новоявленного Хлестакова?
Из раздела 2.5 Регламента следует, что на проведение проверки участвующим в ней должностным лицам выдается удостоверение, которое подписывается руководителем Росфиннадзора (его территориального органа) и заверяется соответствующей печатью. Этот документ выписывается на бланке установленной формы. В нем указываются: состав проверяющей комиссии; наименование объекта проверки; ее задача, основание и срок; проверяемый период. Помимо этого, участники проверочной комиссии должны иметь служебные удостоверения.
Установлено, что срок проверки может составлять до 45 рабочих дней. Однако он может быть продлен еще на 30 рабочих дней.
Разделом 2.7 Регламента установлены требования, которым должен отвечать акт, составленный по результатам проверки, а также порядок ознакомления с ним проверяемых лиц.
На безрыбье…
Под регламентом обычно понимается документ, регламентирующий внутриведомственные отношения. В данном же случае обсуждаемый Регламент затрагивает права и интересы участников валютных правоотношений. Поэтому, по нашему мнению, порядок проведения проверок в рамках осуществления валютного контроля должен быть установлен на законодательном уровне, по аналогии с налоговыми проверками.
Позаимствовав из Налогового кодекса РФ отдельные положения, финансовое ведомство допустило при разработке Регламента его «расплывчатость» и «перекос» в пользу контролирующих органов.
Конечно, конкретизация отношений в сфере валютного контроля, даже на подзаконном уровне, — это уже прогресс. Однако есть все основания считать, что в данном случае законодатель должен задуматься. Есть вопросы, которые нельзя отдавать на откуп чиновникам.