Первоочередной задачей муниципальной реформы в текущем году становится разграничение имущества между всеми публичными собственниками — Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями: городскими округами, муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями. Нерешенность этого вопроса серьезно препятствует полноценному становлению местного самоуправления в стране.
Отчуждение или перепрофилирование
До 1 января 2009 г. все органы местного самоуправления должны осуществить либо отчуждение, либо перепрофилирование того имущества, которое не может находиться в собственности муниципальных образований. Целевое использование объектов муниципальной собственности — один из принципов реформы местного самоуправления. Между тем выполнение этого требования Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) напоминает блуждание в лабиринте из-за ряда объективных и субъективных обстоятельств.
Парадокс первый. В отечественном законодательстве нет определения муниципальной собственности, есть термин «право собственности». Однако существует различие между собственностью как материальным объектом и собственностью как совокупностью прав владения и управления. Право собственности — это установленное законами, другими нормативными правовыми актами, традициями и иными способами санкционирование обществом отношений между людьми, возникающих в связи с наличием благ от использования объектов имущества.
Парадокс второй. Федеральный законодатель не установил особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Это требование к себе депутаты Госдумы записали, а члены Совета Федерации утвердили, когда в октябре 2003 г. принимали Закон № 131-ФЗ. Тем не менее федеральный закон, регулирующий все эти вопросы, пока не принят.
Парадокс третий. Правительство страны не выполнило требование Закона № 131-ФЗ об утверждении порядка перераспределения имущества между публичными собственниками и разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. Вместо порядка разграничения, содержащего некие критерии и принципы, есть описание процедуры разграничения, причем только в отношении вновь образованных поселений.
Между тем цель реформирования имущественных отношений — ликвидация у любого объекта имущества неопределенного статуса государственной («народной», «ничьей») собственности путем обретения объектом собственника — публичного или частного. А объектами имущества помимо земельных участков и стоящих на них зданий, сооружений могут быть леса и водные объекты.
Значит, чтобы осуществить отчуждение или перепрофилирование собственности, кроме инвентаризации недвижимости надо еще установить режим использования имущества и соответственно перераспределить объекты публичного имущества между разными уровнями власти согласно законодательно установленным перечням полномочий органов публичной власти. Применительно к муниципальной власти — в соответствии с перечнем вопросов местного значения для муниципальных районов, городских округов и поселений.
Но после перераспределения следует оформление права собственности на передаваемый объект путем прохождения процедуры государственной регистрации, поскольку, как правило, раньше объекты имущества просто заносились в реестр, хранящийся в том или ином органе советского управления.
В процессе муниципальной реформы выяснилось, что на большинство учтенных в районных реестрах объектов отсутствует какая-либо документация (технический паспорт), позволяющая оформить право муниципальной собственности. Новый собственник также должен пройти процедуру регистрации права собственности. На все это требуются финансовые средства, которых на эти цели нет ни в большинстве субъектов РФ, ни практически во всех муниципальных образованиях.
Региональные законы, разграничивающие имущество районных муниципалитетов и вновь образованных в их составе поселений, начали приниматься. А вот там, где двухуровневая (двухтиповая) система местного самоуправления была и до нынешней реформы, этот процесс идет с трудом. Мешает синдром старых управленческих технологий, унаследованных от вертикали подчиненности советских времен.
До сих пор большинство глав районных администраций полагают, что все имущество на территории является собственностью района. Вместо передачи на поселенческий уровень объектов имущества, необходимых для решения вопросов местного значения, район нередко их распродает или перепрофилирует. Проблема усугубляется отсутствием налаженного учета имущества и технических паспортов на объекты, а также другими проблемами неразработанности сферы имущественных отношений в России.
Главное — управлять собственностью эффективно
Глава администрации села Дербишево в Аргаяшском районе Челябинской области добросовестно провел инвентаризацию имущества на территории поселения. Затем на средства местного бюджета он подготовил всю документацию на объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, установленных федеральным законодателем. И уже год (!) не может добиться передачи их в собственность поселения.
Казалось бы, районной администрации только и оставалось на основании подготовленных документов осуществить государственную регистрацию, чтобы оформить сначала право районной собственности, а затем передать зарегистрированное имущество поселению. Но этого не произошло.
Решение в данном случае видится в том, чтобы уже областная власть взяла на себя роль инициатора согласительной процедуры и одновременно арбитра при возникновении спорных моментов, а также, возможно, решила финансовые вопросы, связанные с оформлением технической документации.
В Тверской области в региональном бюджете предусмотрены субсидии в общей сумме 30 млн руб. муниципальным образованиям на проведение технической инвентаризации основных фондов ЖКХ, передаваемых поселениям. Перед принятием областных законов о бюджете и о разграничении имущества, касающегося муниципальных образований, происходит процедура согласования перечня передаваемого имущества между органами местного самоуправления каждого района и входящими в их состав поселениями.
В других регионах продолжается процесс принятия нестандартных судебных решений. Так, в Чувашской Республике глава одного из поселений сумел доказать, что переданный в муниципальную собственность старый скотомогильник не относится ни к одному из видов имущества, которые ст. 50 Закона № 131-ФЗ разрешает иметь в собственности поселения. Но когда его примеру последовали другие главы местных администраций, суды стали принимать решения не в пользу сельских поселений.
При разработке и принятии региональных законов о разграничении имущества законодатели руководствуются главным образом принципом территориальной принадлежности объектов муниципального имущества муниципальному образованию. На наш взгляд, это не совсем верно, поскольку территория любого поселения находится на территории того или иного муниципального района.
Целесообразным представляется применение принципа круга пользователей теми услугами, для предоставления которых используется соответствующее имущество. Если пользователями услуги являются жители одного поселения, то и имущество, используемое для этой услуги, должно быть собственностью данного поселения. Если какой-либо услугой пользуются жители нескольких поселений, то и имущество может быть собственностью либо одного поселения, либо муниципального района, в состав которого входят эти поселения (данный вопрос требует дополнительного исследования).
Если решение принимается в пользу одного из соседних поселений, то приоритет может быть отдан по количеству пользователей услуги или в пользу финансово обеспеченного поселения.
В любом случае во главу угла нужно ставить заботу о жителях и эффективность муниципального управления. Результатом разграничения имущества должны стать:
· наибольшее удобство получения муниципальных услуг жителями поселений;
· эффективное использование финансово-экономических условий в поселении и муниципальном районе;
· возможности использования объекта, в том числе его финансирования, с целью лучшего способа решения вопросов местного значения.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИМУЩЕСТВО
В собственности муниципальных образований может находиться:
1 указанное в ч. 2—4 ст. 50 Закона № 131-ФЗ имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Законом вопросов местного значения (в ч. 2 ст. 50 о видах имущества поселений — 21 пункт; в ч. 3 ст. 50 о видах имущества муниципальных районов — 22 пункта; в ч. 4 ст. 50 записано: «...в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 3 и 4 настоящего Закона». — Прим. «ЭЖ»);
2 имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им на основе соглашений (заключение соглашений между муниципальными образованиями по передаче полномочий друг другу — весьма распространенное явление. —Прим. «ЭЖ»);
3 имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4 имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения (предложенная формулировка установлена Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ в связи с введением для органов местного самоуправления полномочий решать вопросы, «не являющиеся вопросами местного значения». Тем самым фактически введен новый тип полномочий — факультативных, причем исполняемых только за счет собственных доходов местных бюджетов. — Прим. «ЭЖ»).
Ч. 1 ст. 50 Закона № 131-ФЗ