Повестка глобальная — задачи местные
В самом деле если страна действительно намерена встать на рельсы постиндустриального развития, то и начинать надо с модернизации образовательной системы, с внедрения инновационных образовательных программ, прежде всего в школьных и дошкольных учреждениях. Инвестиции в человека — в образование и в здравоохранение, как подчеркнул Владимир Путин,— «это действительно столбовой путь развития России на ближайшие десятилетия».
Намечаемые масштабные финансовые расходы представляются, правда, платой государства за допущенные в предыдущие десятилетия потери в системе образования, не без основания считавшейся одной из лучших в мире.
Случившееся отставание продемонстрировали и подведенные в самом конце прошлого года итоги Всероссийского конкурса общеобразовательных учреждений на звание «Лучшая школа-2007». Из 30 его лауреатов лишь единицы внедряют отвечающие времени учебные методики. И только 5 школам присвоено звание победителя конкурса.
В одной из них — московской гимназии №1569 «Созвездие», много лет назад на свой страх и риск ставшей школой-лабораторией для внедрения новых разработок Российской академии образования (РАО), — сами учителя пишут учебные пособия, составляют рабочие тетради по методике междисциплинарного обучения. Благо новаторов своевременно поддержали районная, окружная и городская администрации. Но даже под боком у специализированных научных учреждений и под попечительствомнебедного правительства Москвы мало таких школ.
Абсолютное большинство из 57,7 тыс. общеобразовательных учреждений России находится в муниципальных образованиях: в городах, районах, поселениях. И заботы у них совсем не такие, как в мегаполисах.
По докладу министра образования и науки РФ Андрея Фурсенко, сегодня примерно 30% российских школьников учатся в современных условиях. Ставится задача к началу 2010/11 учебного года поднять этот показатель до 70%. А 2—3 года назад было 10—15%. Не случайно, видно, министр привел в качестве примера создания комфортных санитарных условий в школах замену свыше 10 тыс. окон в школьных зданиях Краснодарского края.
Хотел он того или нет, но это лучшая иллюстрация того, что решать задачи материального обеспечения общеобразовательных учреждений надлежит муниципальным властям. То же отметил и Президент: «…прежде всего местным органам власти надо повысить эффективность бюджетных расходов на цели образовательной политики».
Уравнение с несколькими неизвестными
Решение задачи глава государства видит в повышении качества бюджетирования, а именно во внедрении новых финансово-экономических механизмов на принципах нормативно-подушевого финансирования и взаимосвязи уровня оплаты труда с результатами работы преподавателей. Он уверен в эффективности таких мер, а потому считает возможным «распространить их на учреждения дошкольного и дополнительного образования» — еще один предмет заботы местной власти.
И здесь появляется первый «х» в уравнении с несколькими неизвестными. Нормативно-подушевое финансирование уже больно ударило по малокомплектным школам в отдаленных местностях. Как, к примеру, увеличить в них нагрузку на учителя, чтобы поднять ему зарплату? В одно помещение на урок сажать несколько классов или вести уроки по нескольким учебным дисциплинам? Но даже если отойти от глубинки, то и тогда большинство российских школ испытывает недокомплект: им не до 5—6 параллельных классов после пятого года обучения, как того хочет федеральный министр, забыв, по всей видимости, о санитарных требованиях в типовых школьных зданиях.
Второе неизвестное возникает из практики разграничения полномочий между разными уровнями муниципальной власти. Во многих регионах продолжают делить деньги на зарплату и на содержание школ, поскольку сфера образования по Закону о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) числится в вопросах местного значения для всех муниципальных образований. И зачастую содержание и эксплуатация школьных зданий — прерогатива сельского поселения, а оплата труда учителей и технического персонала — обязанность муниципального района. Парадоксальность ситуации, вызванной несовершенством межбюджетных отношений, могут подтвердить практически все муниципальные депутаты и служащие.
Еще одна закавыка кроется в настоятельно прозвучавшей на первом заседании Совета по местному самоуправлению рекомендации использовать первые этажи жилых домов под учреждения дошкольного и дополнительного образования. Но кто при этом будет платить за эти квадратные метры: будущий жилец новостройки или муниципалитет? Если потенциальный новосел, то какой же скачок цен на жилье ждет нас в скором будущем. А это уже реальная угроза другому приоритетному национальному проекту «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».
Если муниципалитет, то какого уровня: поселенческого, районного или городского? Или действовать так, как «подсказал» первый заместитель Председателя Правительства РФ Дмитрий Медведев губернатору Ростовской области Владимиру Чубу, осматривая перед заседанием Совета по местному самоуправлению детский сад с двухуровневыми кроватями: «…а ведь у вас еще есть здания областной администрации и полномочного представителя Президента. Представляете, сколько детских садов можно разместить»? Но на какой бюджет — федеральный, региональный или местный — тогда ляжет бремя эксплуатации?
И наконец, как реально навести порядок в целевом использовании средств, направляемых в сферу образования, если главный куратор приоритетных национальных проектов и демографической политики и главный претендент на высший государственный пост признает, что третья их часть расходуется неэффективно? А в 2008—2009 гг., по его словам, совокупные расходы федерального, региональных и муниципальных бюджетов и частного капитала на образование превысят 2 трлн руб.
Повестки дня на будущее
Как бы там ни было, муниципальное сообщество обрело площадку для прямого общения с первыми лицами государства. И не преминуло воспользоваться этим.
Глава города Снежногорска Мурманской области Юрий Юрлин обратил внимание слушателей на новые проблемы старых ЗАТО — закрытых административно-территориальных образований, о чем «ЭЖ» писала еще в начале прошлого года (№ 02, 2007 г.), когда изменился порядок особого финансирования таких территорий. Он предложил внести дополнения в законы о ЗАТО (от 12.07.92 № 3297-1) и о местном самоуправлении.
Депутат городской Думы Ульяновска Марина Беспалова, говоря о проблемах дополнительного образования, предоставляющего услуги на факультативной основе и вне школьных и дошкольных зданий, высказала свое видение решения этих проблем. Ее предложения актуальны в условиях ограниченности финансовых ресурсов на нужды дополнительного образования, когда на первое место выходит вопрос эффективного и экономного расходования имеющихся бюджетных средств. Она считает еще возможным ввести норму обязательного всеобщего бесплатного дополнительного образования.
Муниципалы ни на что не жаловались, а говорили о собственной практике. Глава городской администрации Тюмени Евгений Куйвашев, в частности, рассказал о взаимодействии муниципалитета и областной власти при принятии новой схемы финансирования дошкольных учреждений и преобразовании детских садов в автономные некоммерческие организации, когда еще не было Закона об автономных учреждениях (от 03.11.2006 № 174-ФЗ).
Поскольку в Совет вошли те, кто ежедневно занимается решением местных вопросов — в муниципальных образованиях, в федеральных и региональных органах государственной власти,— Президент обратился к собранию с просьбой принять активное участие в формировании будущих повесток дня.
«ЭЖ» на полосах «Муниципального форума» тоже не первый год ведет деловой разговор о реформе местного самоуправления и потому считает возможным внести свои предложения. Они затрагивают насущные проблемы муниципального развития, требующие незамедлительного решения до 1 января 2009 г., момента, когда в полном объеме вступит в силу Закон о местном самоуправлении.
Итак, первостепенного обсуждения и принятия решений заслуживают следующие вопросы:
· разграничение муниципальной собственности и порядок отношений между публичными собственниками земельных участков и имущества;
· порядок делегирования полномочий между разными уровнями публичной власти и правила финансового обеспечения передаваемых полномочий;
· упорядочение межбюджетных отношений между различными уровнями публичной власти в соответствии с новыми требованиями Гражданского, Бюджетного, Налогового, Земельного, Водного, Градостроительного кодексов;
· формирование креативного местного сообщества посредством вовлечения населения в решение вопросов местного значения и эффективного использования принципов частно-государственного и частно-муниципального партнерства в городских округах, муниципальных районах, городских и сельских поселениях.
По итогам первого заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления в сфере образования даны соответствующие поручения ряду министерств и ведомств. Насколько они справятся с их исполнением, покажет время: ближайший срок — начало очередного учебного года в школах 1 сентября 2008 г. А муниципалитетам Президент посоветовал «добиваться большей результативности в осуществлении своих полномочий».