Пробуксовка административной реформы давно стала притчей во языцех среди простых россиян и представителей бизнеса. Существующий порядок создания административных регламентов, регулирующих работу госслужащих, дает возможность предпринимателям проводить их независимую экспертизу. Однако на практике и здесь чиновники сумели создать свои барьеры.
Важнейшим методом борьбы с произволом чиновников должен был стать административный регламент — документ, систематизирующий все требования, определенные законодательством к процедуре исполнения той или иной государственной функции или предоставления госуслуги. В отличие от традиционных приказов онподразумевает под государственной функцией или услугой последовательный процесс действий, то есть основан натак называемом процессном подходе.
Все госуслуги были разделены на 4 группы: социальная поддержка граждан (выплата пособий, пенсий и т.п.), определение гражданско-правового статуса россиян (например, выдача паспортов), осуществление предпринимательской деятельности (лицензии, разрешения), регистрация прав на недвижимое имущество (включая земельные участки).
Полноценный административный регламент обязательно должен содержать в себе описание всех процедур согласований, точных сроков выполнения каждого этапа и четкое определение причин, по которым чиновник может что-то потребовать у заявителя. Как, впрочем, и ясное определение должностных лиц, которые имеют право от вас что-либо требовать.
В Минэкономразвития считают, что необходимо разработать порядка 500 административных регламентов.
А перелома все нет
К началу нынешнего года министерства и ведомства разработали около 400 административных регламентов, треть из которых уже зарегистрирована Минюстом России.
Однако перелома в качестве предоставляемых государством услуг населению пока не произошло. Аналитики Центра стратегических разработок, которые стояли у истоков Концепции административной реформы, в качестве основных показателей ее успешной реализации закладывали снижение трансакционных издержек бизнеса на преодоление бюрократических барьеров и степень удовлетворенности населения предоставляемыми госуслугами.
В 2000 г. затраты предпринимателей на преодоление чиновничьих препон, по оценке ЦСР, составляли 11% от общих расходов бизнеса, затем их уровень снизился до 7%, но последнее время опять поднялся до 10%.
Не лучше обстоят дела и с качеством услуг, оказываемых державой населению. Исследования ВЦИОМ, проведенные на эту тему, показывают, что более 50% россиян считают работу чиновников неудовлетворительной, а 27% оценивают ее как совершенно неудовлетворительную.
Население и бизнес по-прежнему воспринимают услуги, оказываемые государством, как нечто инородное и от них совершенно не зависящее. А между тем правила разработки и утверждения административных регламентов дают возможность принимать участие в их подготовке и общественным организациям, и объединениям бизнеса.
Возможности процедуры…
Порядок разработки административных регламентов прописан в постановлениях Правительства РФ от 11.11.2005
№ 679 и от 29.11.2007 № 813. Они готовятся органом власти, осуществляющим соответствующую услугу или функцию, выносятся на общественное обсуждение, обязательно проходят независимую экспертизу и согласовываются с ведомством, проводящим общую координацию разработки регламентов (МЭРТ). Лишь после этого документы утверждаются Комиссией по административной реформе при Правительстве, а затем регистрируются в Минюсте.
Проекты документов, по словам заместителя директора Департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития Максима Паршина, должны размещаться на сайте министерств и ведомств не менее чем за месяц до передачи в МЭРТ — для ознакомления общественности, а самое главное — для подготовки независимого заключения. А оно может быть сделано любым юридическим лицом, которое считает себя компетентным в той или иной сфере регулирования. То есть любая организация может получить проект административного регламента (взять с сайта либо получить по запросу) и подготовить экспертное заключение.
Причем государственное ведомство не имеет права просто-напросто его проигнорировать. Экспертное заключение прикладывается к проекту административного регламента и сопровождает его на всех этапах согласования, а разработчик либо учитывает, либо нет положения независимой оценки. Если он не учитывает какие-то предложения, то в пояснительной записке к регламенту обязан написать, почему именно они не были приняты во внимание (справедливости ради надо заметить, что предложения независимых экспертов тоже бывают не вполне адекватны).
Разработчик обязан в соответствии с существующим порядком получить как минимум одно экспертное заключение. Если никто не отозвался на проект регламента, опубликованный в Сети, то ведомство должно проявить определенную активность и получить хотя бы одну нейтральную оценку. Что, кстати, чиновники очень быстро научились делать, заказывая экспертные заключения аффилированным структурам (однозначно позитивные, конечно).
Что же касается активности институтов гражданского общества и объединений бизнеса, то ее, считает М. Паршин, явно не наблюдается. МЭРТ вынужден использовать для подготовки независимых заключений полтора десятка экспертных центров, в основном ТПП, РСПП, «Деловую Россию» и «ОПОРу».
…и реальности жизни
Однако сами независимые эксперты по-другому оценивают трудности, которые возникают в ходе подготовки административных регламентов. Их проекты иногда предоставляются для заключения за день (а не за месяц) для выработки предложений. Тексты документов на сайтах ведомств-разработчиков располагаются «в самых дальних углах», а зачастую просто недоступны для пользователей Интернета.
Кстати, до сих пор на сайте по административной реформе, который создан Минэкономразвития, отсутствуют перечень и тексты тех регламентов, которые уже утверждены правительственной комиссией и зарегистрированы в Минюсте (их можно найти только в платных информационных системах «Гарант» и «Консультант»). Нет на сайте МЭРТ и списка регламентов, которые будут проходить процедуру утверждения в течение I полугодия 2008 г.
Но дело конечно же не только в процедуре разработки регламентов, в процессе которой можно убрать многие недостатки этих документов. Необходимо формировать структуры гражданского общества, способные поддерживать граждан и представителей бизнеса в спорных ситуациях, которые у них возникают при выяснении отношений с чиновниками.
Большую роль здесь могут сыграть саморегулируемые организации бизнеса, которые сейчас начинают работать на основе новой законодательной базы. Во всяком случае, они явно должны быть заинтересованы в объективной независимой оценке административных регламентов, затрагивающих напрямую интересы их членов.
«Возьмемся за руки, друзья…»
«ЭЖ» приглашает читателей высказать свое мнение о проекте одного из разрабатываемых сейчас административных регламентов. Речь идет о документе, который регулирует порядок выдачи заключений о наличии или отсутствии конкуренции на товарном рынке при введении, изменении или прекращении действия таможенных тарифов, а также при введении нетарифных мер. Эта тема будет особенно актуальной в связи с мерами, которые предпринимает Правительство против инфляции.
Разработчик регламента – Федеральная антимонопольная служба, срок подготовки – май 2008 г.
Юристы «ЭЖ» вместе с аналитиками «ОПОРы» сделают обобщение писем читателей и сформулируют экспертное заключение, которое будет передано в Минэкономразвития.
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТОВ
ВЛАДИСЛАВ КОРОЧКИН, ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТ «ОПОРЫ»
Работу надо продолжать
Пока административные регламенты еще не могут приносить конкретные результаты. С момента их регистрации в Минюсте до внедрения в реальную жизнь пройдет еще достаточно много времени. Сейчас существует опыт лишь пилотного внедрения некоторых регламентов в отдельных регионах, например в 15 отделениях Росимущества в 12 субъектах РФ.
Что касается дальнейшей разработки регламентов, то среди возникающих сложностей нужно назвать крайне сжатые сроки, которые предоставляются независимым экспертам для оценки этих документов, что, кстати, противоречит официальному порядку их подготовки.
На мой взгляд, эту работу нужно обязательно продолжать и расширять, несмотря на то что зачастую исполнительные органы пытаются вытеснить из нее представителей гражданского общества.
АННА ПОПОВА, СТАТС-СЕКРЕТАРЬ — ЗАМЕСТИТЕЛЬ МИНИСТРА ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ТОРГОВЛИ РФ
Без посредников не получается
Пилотное внедрение административных регламентов на примере ФМС России, Росрегистрации, Роснедвижимости, Роструда позволило существенно повысить качество оказания этими ведомствами отдельных государственных услуг. Так, время ожидания в очереди сократилось от 3 до 10 раз, всреднем в 3 раза сократилось общее время получения государственной услуги. Существенно повысился комфорт граждан при получении государственных услуг.
В то же время результаты внедрения административных регламентов показали, что ощутимо повысить качество предоставления наиболее массовых и общественно значимых государственных услуг только за счет регламентации отдельных полномочий невозможно. Например, хотя свидетельство о регистрации права на недвижимое имущество в соответствии с административным регламентом Федеральной регистрационной службы выдается в течение 10 дней после представления гражданином заявления и полного пакета документов, фактический срок получения услуги по регистрации земельных участков доходит до10—12 месяцев. Услуга носит межведомственный и «межуровневый» характер, в общей сложности в ее предоставлении участвуют 14 инстанций: федеральных, региональных, муниципальных органов власти. Фактически без привлечения посредников получить государственную услугу практически невозможно.