По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» в связи с жалобами граждан К.А. Катаняна, Л.В. Ревенко и Д.В. Слободянюка
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего — судьи Ю.Д. Рудкина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием граждан К.А. Катаняна, Л.В. Ревенко и Д.В. Слободянюка, представителя Государственной Думы — кандидата юридических наук Д.Д. Цабрия, представителя Совета Федерации — доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан К.А. Катаняна, Л.В. Ревенко и Д.В. Слободянюка. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.
Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта — доктора юридических наук М.Л. Захарова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации — А.Г. Калугина, от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации — Ю.В. Воронина, от Пенсионного фонда Российской Федерации — Л.И. Чижик, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Пресненский районный суд города Москвы отказал работающим по трудовым договорам гражданам К.А. Катаняну 1960 года рождения, Л.В. Ревенко 1959 года рождения и Д.В. Слободянюку 1966 года рождения (решения от 30 мая 2006 года, от 7 июня 2006 года и от 13 октября 2006 года соответственно) в удовлетворении исков о признании незаконными решений и действий должностных лиц отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по городу Москве и Московской области, которые на просьбу заявителей о возврате учтенных на их индивидуальных лицевых счетах уплаченных страхователями (работодателями) в период с 2002 года по 2004 год сумм страховых взносов на формирование накопительной части трудовой пенсии разъяснили, в частности, что Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» не предусматривает такую возможность и с 1 января 2005 года не предполагает для застрахованных лиц 1966 года рождения и старше дальнейшее пополнение накопительной части трудовой пенсии, в том числе в добровольном порядке.
1.1. Вступившим в силу с 1 января 2002 года Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» были установлены основы государственного регулирования обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, урегулированы отношения в системе обязательного пенсионного страхования, а также определены правовое положение субъектов обязательного пенсионного страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного пенсионного страхования (статья 1).
В частности, абзацем третьим пункта 2 статьи 14 названного Федерального закона на выступающих в качестве страхователей работодателей была возложена обязанность уплачивать в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации за каждое физическое лицо, которому они производят выплаты и которое выступает в качестве застрахованного лица, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, исчисляемые в процентном отношении ко всем причитающимся этому лицу по соответствующим договорам выплатам. Для застрахованных лиц — мужчин с 1953 по 1966 год рождения и женщин с 1957 по 1966 год рождения тариф страховых взносов был определен в размере 14 процентов, из которых 12 процентов предназначались для финансирования страховой части трудовой пенсии, а 2 процента — для финансирования накопительной ее части (подпункт 1 пункта 2 статьи 22).
С 1 января 2005 года подпункт 1 пункта 2 статьи 22 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» действует в редакции пункта 3 статьи 2 Федерального закона от 20 июля 2004 года № 70-ФЗ «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации», которым, в частности, предусматривается, что страховые взносы, уплачиваемые страхователями за застрахованных лиц указанных возрастных категорий, в полном объеме направляются на финансирование страховой части их трудовых пенсий.
1.2. Граждане К.А. Катанян, Л.В. Ревенко и Д.В. Слободянюк — заявители по настоящему делу просят признать не соответствующим статьям 7 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации установленное пунктом 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» регулирование, в результате которого, по их утверждению, они лишились гарантированной им государством возможности увеличения размера будущей трудовой пенсии за счет индивидуальных пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования, а следовательно, приобретенных ранее пенсионных прав и оказались в неравном положении с лицами 1967 года рождения и моложе, для которых такая возможность была сохранена.
Поскольку в силу части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» в части, предписывающей направление всей суммы страховых взносов, уплачиваемых страхователями (работодателями) в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации за застрахованных лиц — мужчин с 1953 по 1966 год рождения и женщин с 1957 по 1966 год рождения, на финансирование страховой части их трудовых пенсий, и тем самым исключающей в рамках системы обязательного пенсионного страхования финансирование за счет страховых взносов накопительной части трудовых пенсий.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию правовым и социальным государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, достоинство личности охраняется государством, создаются условия для достойной жизни и свободного развития человека, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 1, часть 1; статья 2; статья 7, часть 1; статья 21, часть 1; статья 39, часть 1).
Одна из целей Российской Федерации как социального государства — государственная поддержка пожилых граждан. Гарантиями их социальной защиты, как следует из статьи 7 (часть 2) Конституции Российской Федерации, выступают различные виды пенсий, включая трудовую пенсию по старости, которая по общему правилу назначается при достижении определенного возраста и наличии необходимого страхового стажа, приобретаемого в том числе в результате работы по трудовому договору. В качестве основной организационно-правовой формы реализации права на трудовую пенсию по старости выступает система пенсионного страхования, призванная обеспечить гражданам после оставления работы и выхода на пенсию достойные социально-экономические условия жизни.
С точки зрения преобладания в механизме осуществления конституционного права граждан на социальное обеспечение по возрасту публичного либо частного начала Конституция Российской Федерации, ее статья 39 (части 1 и 3), предусматривает два вида пенсионного страхования — обязательное и добровольное. Обязательное пенсионное страхование выступает гарантией реализации данного конституционного права, т.е. направлено на достижение целей социального государства в этой сфере, а потому носит публичный характер. Добровольное пенсионное страхование предоставляет гражданам дополнительные возможности по личному участию в формировании средств, направляемых на индивидуальное пенсионное обеспечение. Данный вид пенсионного страхования носит непубличный характер и осуществляется в основном в негосударственных системах пенсионного обеспечения. Соответственно Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность гарантировать социальное обеспечение по возрасту, основывающееся на обязательности пенсионного страхования, применительно же к социальному обеспечению, основывающемуся на добровольности и индивидуальном характере, обязанность государства заключается в поощрении создания дополнительных форм социального обеспечения.
Предусматривая принципиальную возможность установления в целях социального обеспечения по возрасту обязательного и добровольного видов пенсионного страхования, Конституция Российской Федерации тем самым обязывает федерального законодателя выработать правовые механизмы, которые послужат основой для создания раздельных либо смешанной систем пенсионного страхования. При решении этого вопроса федеральный законодатель в силу статей 7, 39, 71 (пункт «в»), 72 (пункт «ж» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации обладает достаточно широкой свободой усмотрения, используя которую и исходя из разумно понимаемой необходимости осуществления соответствующих мер с учетом имеющихся у государства финансовых возможностей и прогнозируемых показателей социально-экономического развития он вправе, наполняя механизм пенсионного страхования конкретным содержанием, применить дифференцированный подход, в частности установить особенности обоих видов пенсионного страхования для различных возрастных категорий граждан.
Вместе с тем осуществляемое федеральным законодателем правовое регулирование, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 июля 2007 года № 9-П, должно базироваться на конституционно значимых принципах пенсионного обеспечения. В силу этих принципов — вне зависимости от избранного варианта решения — государство должно стремиться к тому, чтобы пенсионное обеспечение на основе обязательного пенсионного страхования гарантировало вышедшим на пенсию гражданам достойные условия жизни.
3. Обеспечивая в рамках пенсионной реформы реализацию права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии, федеральный законодатель сделал выбор в пользу системы обязательного пенсионного страхования, которая в качестве основного источника финансирования имеет обязательные платежи — страховые взносы, уплачиваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации страхователями, учитываемые на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц и в соответствии с установленными нормативами распределяемые на доли, предназначенные для формирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии в целях общего (солидарного) и индивидуального пенсионного обеспечения.
Лица, застрахованные в порядке обязательного пенсионного страхования, были разделены Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» в первоначальной редакции на три возрастные категории, для каждой из которых устанавливались особенности формирования пенсионных накоплений за счет страховых взносов. Возрастная дифференциация имманентна сфере пенсионного обеспечения и основывается, помимо прочего, на признании длительности процесса формирования субъективных пенсионных прав граждан и изначально неодинаковых возможностях в этой сфере у различных возрастных категорий.
Составляющие первую категорию лица (мужчины 1952 года рождения и старше и женщины 1956 года рождения и старше) не были отнесены к участникам отношений по формированию накопительной части трудовой пенсии, в связи с чем вся сумма уплачиваемых за них страховых взносов (14 процентов от всех причитающихся выплат) направлялась на финансирование страховой части их трудовых пенсий. Страховые взносы, уплачиваемые за лиц, составивших вторую (мужчины 1953—1966 годов рождения и женщины 1957—1966 годов рождения) и третью (лица 1967 года рождения и моложе) категории, направлялись на финансирование как страховой части трудовой пенсии, так и накопительной ее части: для второй категории эти доли были определены в размере 12 процентов и 2 процентов соответственно, для третьей категории соотношение долей страховых взносов зависело от того, в каком году применяются ставки страховых взносов (с 1 января 2008 года — 8 процентов и 6 процентов соответственно).
Использование федеральным законодателем разных нормативов распределения страховых взносов, направляемых на формирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий по старости для представителей различных возрастных категорий застрахованных лиц, было обусловлено тем, что, вводя обязательное пенсионное страхование, он был обязан одновременно создавать условия для формирования пенсионных накоплений одними возрастными категориями граждан и обеспечивать стабильность в реализации пенсионных прав другими возрастными категориями граждан.
Дифференциация пенсионных прав граждан в части формирования пенсионных накоплений, предназначенных для выплаты накопительной части трудовых пенсий, не нарушала конституционный принцип равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку гарантировала в рамках системы обязательного пенсионного страхования единство правового регулирования для лиц, относящихся к одной возрастной категории, и предусматривала различия в правовом регулировании применительно к субъектам права, подразделяемым на категории в зависимости от такой объективной характеристики, как возраст (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 года № 165-О).
Таким образом, современная система пенсионного обеспечения на основе обязательного страхования работников, осуществляемого в силу закона, т.е. независимо от воли участников соответствующих отношений, предусматривает всеобщность пенсионного страхования работников и необходимость уплаты в их пользу страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и одновременно — единство в правовом регулировании социально-страховых отношений по формированию страховой части трудовых пенсий и их дифференциацию применительно к формированию накопительной части трудовых пенсий с помощью различных нормативов распределения страховых взносов.
4. Правовое регулирование социально-страховых отношений по формированию индивидуальных пенсионных накоплений, основывающееся на одновременной реализации принципов единства и дифференциации, порождает неодинаковые экономико-правовые последствия для различных возрастных категорий застрахованных лиц. Это обусловливается тем, что установленная законом доля страховых взносов, составляющая основу для финансирования страховой части трудовых пенсий, по существу, подлежит обобществлению и распределению в интересах всех получателей пенсий — как нынешних, так и будущих (принцип социальной солидарности застрахованных лиц), тогда как другая доля страховых взносов обособляется и направляется на финансирование накопительной части трудовых пенсий представителей отдельных возрастных категорий застрахованных лиц, индивидуализируя формирование пенсионных накоплений в интересах их обладателей.
Финансовая база построенной таким образом системы пенсионного обеспечения формируется в условиях взаимодействия публичного и частного начал, заложенных в механизм обязательного пенсионного страхования, что обязывает федерального законодателя обеспечить непротиворечивое взаимодействие страхового и накопительного компонентов системы пенсионного страхования в соответствии с принципами, присущими ей прежде всего как системе обязательного страхования.
Одним из таких принципов является принцип финансовой устойчивости данной системы, которая должна обеспечиваться главным образом за счет эквивалентности объема страхового обеспечения, предоставляемого застрахованным лицам при наступлении страхового случая, общей сумме денежных средств, поступивших в Пенсионный фонд Российской Федерации в установленном порядке. В силу этого принципа федеральный законодатель, устанавливая нормативы распределения страховых взносов и выделяя в их составе долю средств, направляемых на финансирование накопительной части трудовых пенсий, не вправе действовать произвольно и обязан учитывать общий объем страховых платежей, направляемых на финансирование страховой части трудовых пенсий и предназначаемых для выплаты трудовых пенсий как в текущем, так и в последующих финансовых годах. В случае же нехватки этих денежных средств он вынужден — в целях обеспечения устойчивости финансовой системы обязательного пенсионного страхования — прибегать либо к прямым ассигнованиям из федерального бюджета (в формировании которого принимали участие не только застрахованные лица), либо к пересмотру нормативов распределения страховых взносов, исходя из которых определяются объемы денежных средств, направляемых на финансирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий.
Следовательно, федеральный законодатель вправе как устанавливать, так и пересматривать нормативы распределения страховых взносов, определяющих доли денежных средств, направляемых на финансирование страховой и накопительной частей трудовых пенсий. Однако вносимые им изменения в правовое регулирование обязательного пенсионного страхования не должны обеспечивать решение возникающих финансовых проблем государства в ущерб конституционным гарантиям реализации прав граждан в области социального обеспечения.
5. При внесении изменений в действующий правовой механизм формирования индивидуальных пенсионных накоплений в рамках системы обязательного пенсионного страхования федеральный законодатель вправе учитывать, что в результате функционирования этой системы, обремененной накопительным компонентом, средств, предназначенных для выплаты страховой части трудовых пенсий, может оказаться недостаточно, а низкая эффективность финансовых институтов рынка инвестиций и неготовность заинтересованных юридических и физических лиц к инициативному и ответственному участию в инвестиционной деятельности приводят к отсутствию эффекта реального приумножения пенсионного капитала.
Соответствующие изменения в институте пенсионных накоплений федеральный законодатель может осуществить как одномоментно, так и поэтапно, в том числе путем выведения этого частного по сути института из системы обязательного пенсионного страхования. Он также вправе пересмотреть нормативы распределения страховых взносов, с тем чтобы вся сумма страховых взносов направлялась на финансирование исключительно страховой части трудовых пенсий, и применить их либо ко всем, либо к отдельным категориям застрахованных лиц, тем самым отдав предпочтение либо принципу единства, либо принципу дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере обязательного пенсионного страхования.
5.1. Исключив пунктом 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» для граждан 1966 года рождения и старше возможность продолжения в рамках системы обязательного пенсионного страхования формирования накопительной части трудовых пенсий (при сохранении за ними правомочия направлять уже учтенные на их лицевых счетах средства в доверительное управление управляющим компаниям или в негосударственные пенсионные фонды), федеральный законодатель расширил сферу действия принципа единства за счет сокращения возрастных категорий застрахованных лиц, вовлекаемых в систему индивидуального накопительного страхования, и уравнял тем самым правовое положение граждан данной возрастной категории в сфере социально-страховых отношений по сравнению с правовым положением той возрастной категории застрахованных лиц, которая изначально не была включена в число участников этой системы.
В результате принятия указанной законодательной новеллы денежные средства, ранее предназначавшиеся для финансирования накопительной части трудовых пенсий граждан соответствующей возрастной категории и обособлявшиеся от денежных средств, предназначавшихся для финансирования страховой части трудовых пенсий и распределявшихся на основе принципа солидарности поколений, стали направляться на финансирование только страховой части трудовых пенсий. Фактически это привело к финансовому укреплению системы обязательного пенсионного страхования и тем самым повысило гарантии пенсионного обеспечения, предоставляемого застрахованным лицам данной возрастной категории, что согласуется с содержанием конституционной обязанности государства по гарантированию социального обеспечения по возрасту, поскольку создаются условия для финансовой стабильности всей системы пенсионного обеспечения, и не препятствует поощрению дополнительных форм социального обеспечения, базирующихся в том числе на добровольном пенсионном страховании, которое может осуществляться как вне, так и в пределах системы обязательного пенсионного страхования.
5.2. Вместе с тем вовлечение граждан конкретных возрастных категорий в сложный и долговременный процесс формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений означает возникновение у них определенных законных ожиданий относительно их роста, а следовательно, увеличения в будущем размера своих трудовых пенсий.
Как следует из правовой позиции, приведенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 29 января 2004 года № 2-П, в Российской Федерации не должны издаваться законы, вносящие произвольные изменения в действующее правовое регулирование, поскольку тем самым нарушался бы принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и вопреки требованию статьи 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации умалялось бы достоинство личности.
В силу этого федеральный законодатель, изменяя условия обязательного пенсионного страхования, ранее установленные для соответствующей возрастной категории граждан, обязан был указать на цели своего решения и предусмотреть такое правовое регулирование, которое не приводило бы к полной утрате ими возможности пополнять каким-либо способом денежные средства, ранее учтенные в специальной части их индивидуальных лицевых счетов, с тем чтобы продолжать формирование своих пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования. Поскольку такое правовое регулирование своевременно осуществлено не было, федеральному законодателю надлежит воспользоваться своими дискреционными полномочиями и устранить пробел, образовавшийся в законодательстве о пенсионном страховании.
6. Таким образом, пункт 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 7 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 55 (часть 2), постольку, поскольку не препятствует застрахованным лицам — мужчинам с 1953 по 1966 год рождения и женщинам с 1957 по 1966 год рождения при наступлении страхового случая реализовать право на получение накопительной части трудовой пенсии, исчисленной с учетом пенсионных накоплений, поступивших на индивидуальный лицевой счет застрахованного лица в период с 2002 года по 2004 год, и не исключает возможность добровольного вступления в правоотношения по накопительному пенсионному страхованию, в том числе с учреждениями Пенсионного фонда Российской Федерации, на условиях и в порядке, устанавливаемом законом.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать положения пункта 3 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации», предписывающие направление всей суммы страховых взносов, уплачиваемых страхователями (работодателями) в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации за застрахованных лиц — мужчин с 1953 по 1966 год рождения и женщин с 1957 по 1966 год рождения, на финансирование страховой части их трудовых пенсий, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения в системе действующего правового регулирования не препятствуют реализации указанными застрахованными лицами своих пенсионных прав, в том числе права передать средства пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета, в негосударственный пенсионный фонд либо получить эти средства и доход от их инвестирования при назначении трудовой пенсии по старости.
2. Федеральному законодателю надлежит конкретизировать условия и порядок участия застрахованных лиц — мужчин с 1953 по 1966 год рождения и женщин с 1957 по 1966 год рождения в формировании их пенсионных накоплений.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ