Количество нормативно-правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, последние годы растет как снежный ком, причем качество большей части из них оставляет желать лучшего. Остановить поток чиновничьих бумаг может специальный закон, который обяжет чиновников доказывать целесообразность предлагаемых мер государственного регулирования бизнеса.
Существующие процедуры принятия нормативно-правовых актов (НПА), направленных на регулирование предпринимательской деятельности, в большинстве случаев включают в себя разработку финансово-экономического обоснования (ФЭО). Но главная цель таких ФЭО заключается в определении затрат бюджетных средств, которые будут потрачены на реализацию предлагаемых НПА.
На практике же введение нормативно-правовых актов имеет серьезные последствия в первую очередь для тех субъектов экономической жизни (компаний, организаций, банков и пр.), деятельность которых регулируется этими НПА, а также для широких слоев населения.
Ярким примером малограмотной оценки возможных результатов принятия НПА может послужить Федеральный закон, созданный для улучшения регулирования рынка алкогольной продукции, который привел к остановке целой отрасли экономики на 2 с лишним месяца в начале
Некоторые НПА проходят экспертизу в крупнейших бизнес-объединениях: РСПП, «Деловой России», ОПОРе и ТПП. Но далеко не все законопроекты попадают на рассмотрение независимых экспертов. Кроме того, их мнения зачастую не учитываются при окончательной формулировке нормативно-правовых актов. К примеру, аналитики Союза участников алкогольного рынка заранее говорили о недостатках профильного Закона, но их мнение не было учтено чиновниками и парламентариями.
Аналитики Центра стратегических разработок (ЦСР) и Минэкономразвития сейчас предлагают вернуться к обсуждению законопроекта «Об особенностях принятия решений в области государственного регулирования предпринимательской деятельности», о целесообразности принятия которого они говорили еще 2 года назад. Документ предполагает введение процедуры независимой оценки регулирующих воздействий (ОРВ) государства, направленных на хозяйственную деятельность.
По замыслу разработчиков, закон должен резко сократить возможности всех уровней и ветвей власти принимать законодательные и любые другие нормативные акты, ухудшающие положение бизнеса. Его основной идеей является «презумпция нецелесообразности государственного регулирования предпринимательской деятельности». Согласно этому принципу любое регулирующее воздействие государства, рассчитанное на бизнес, считается нецелесообразным, пока его необходимость и эффективность не доказаны в порядке, прописанном в законе.
Даже незначительные решения, ужесточающие административное давление на предпринимателей, будут реализовываться только после длительной и обременительной для чиновников процедуры. Это, конечно, может увеличить сроки принятия НПА. Но зато поможет избежать ситуаций, при которых решения правительства, законы, принимаемые Госдумой, постановления и инструкции любых ведомств, а также документы региональных и местных органов власти оказываются полной неожиданностью для участников рынка.
Документ предусматривает создание специального федерального органа исполнительной власти (ФОИВ), при котором будут действовать экспертно-консультативные советы, состоящие из участников уполномоченных некоммерческих организаций, аккредитованных при данном ведомстве. Именно они и будут давать заключения на готовящиеся к принятию законодательные и нормативные акты, инструкции министерств.
Заместитель директора Департамента госрегулирования в экономике МЭРТ Михаил Паршин отмечает, что основными функциями ОРВ будут:
· определение целесообразности государственного вмешательства для решения существующих проблем;
· оценка вероятности достижения поставленных целей госрегулирования;
· определение эффективности альтернативных методов регулирования (в том числе бездействия);
· расчет издержек государственного вмешательства.
Все оценки регулирующего воздействия будут делаться на основе регламентированных процедур, а затем представляться в документах стандартной формы. Самое же важное — они должны содержать всестороннюю оценку последствий введения данного регулирующего акта для экономики и общества.
Без положительного заключения экспертов, аккредитованных при этом специальном ФОИВ, нельзя будет принять ни одного НПА. Он окажется своеобразным мегарегулятором законодательного процесса, связанного с экономическими вопросами, и при этом будет работать исключительно в рамках Конституции и действующего правового поля.
Минэкономразвития готово до конца нынешнего года разработать правила и методические рекомендации по проведению ОРВ, а также соответствующие программные продукты. А после приступить к формированию механизма взаимодействия госорганов с экспертным сообществом.
Необходимость расширения участия независимых экспертных структур в разработке и принятии НПА не вызывает больших сомнений, учитывая постоянные ляпы, которые сегодня допускаются при их подготовке. Однако сами независимые аналитики высказывают опасения относительно эффективности предлагаемой модели ОРВ.
Создание дополнительного государственного органа, суть деятельности которого может на практике свестись к простому транслированию экспертных заключений относительно последствий регулирующего воздействия, приведет к увеличению издержек, числа межведомственных взаимодействий и других бюрократических процедур. А с учетом рентоориентированного поведения чиновников может, наоборот, послужить стимулом к увеличению административных барьеров.
Еще одна трудность работы специального ФОИВ будет заключаться в слишком обширном поле его деятельности. Понятие НПА включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, то есть указы Президента РФ, постановления Правительства, многочисленные ведомственные инструкции и положения. Организовывать процедуру их независимой экспертизы в одном месте — дело непосильное даже для очень большого министерства.
Здесь вполне возможно использование уже существующих законодательных механизмов (после их соответствующей доработки), предусматривающих, в частности, создание общественных советов, которые можно формировать по инициативе членов Общественной палаты при любых государственных ведомствах.
Для того чтобы общественные советы превратились из бутафорских органов в реально действующие структуры, нужно четко прописать объективный порядок их формирования, предусматривающий включение в их состав служащих министерств, при которых они создаются, а также основных бизнес-объединений и общественных организаций, защищающих интересы граждан. Принципом их работы может стать обязательный консенсус представителей всех значимых социальных групп — чиновников, предпринимателей и населения.
Конечно, при этом также необходимо обеспечить использование регламентированных экспертных процедур и стандартных форм ОРВ, отработать определенную схему взаимодействия общественных советов с государственными ведомствами. Вот тут обязательно понадобится участие Минэкономразвития, которое может обеспечить координацию работы независимых аналитиков в самых разных ведомствах. Но для этого будет достаточно сформировать департамент в МЭРТ, а не плодить новые министерства.