Принятый недавно Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон № 229-ФЗ) значительно отличается от ныне действующего Федерального закона от 21.07.97 № 119-ФЗ (далее — Закон № 119-ФЗ), хотя и не меняет сложившуюся концепцию регулирования вопросов исполнительного производства.
Для удобства комментирования нормы Закона № 229-ФЗ разделены на относящиеся к общей и особенной части. Настоящая публикация посвящена общей части данного Закона (главы 1—7, 14—18).
Новшества, внесенные Законом № 229-ФЗ, комментирует Лев БЕЛОУСОВ, государственный советник юстиции 2-го класса, заслуженный юрист РСФСР.
Должностные лица
В соответствии с Законом № 119-ФЗ судебный пристав-исполнитель — единственная процессуальная фигура исполнительного производства. Только он принимает решения по исполнительному производству с момента его возбуждения, и никто, кроме него самого, не может отменить его постановление. Только судебный пристав при определенных условиях может направить исполнительный лист другому судебному приставу-исполнителю.
В Законе № 229-ФЗ эти положения кардинально изменены: решения по вопросам исполнительного производства принимаются главным судебным приставом РФ, главным судебным приставом субъекта РФ, старшим судебным приставом и их заместителями и оформляются их постановлениями (ст. 14).
Главный судебный пристав РФ или главный судебный пристав субъекта РФ вправе передать исполнительное производство из одного подразделения судебных приставов в другое (ст. 33). Эти же лица и их заместители вправе приостановить исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действие (бездействие) подчиненных им должностных лиц Службы судебных приставов (ст. 40). Старший судебный пристав, главный судебный пристав субъекта РФ, главный судебный пристав РФ и их заместители могут отменить постановление судебного пристава-исполнителя или признать его действия (бездействие) неправомерными (ст. 127). Действия и бездействие судебного пристава-исполнителя и его руководителей могут быть обжалованы в порядке подчиненности и оспорены в суде (ст. 123, 128).
Сроки
Следует отметить детальную разработку в Законе № 229-ФЗ вопроса о сроках в исполнительном производстве, которому посвящена гл. 3. Двухмесячный срок для исполнения исполнительного документа оставлен прежним (за исключением исполнительных документов немедленного срока и с сокращенными сроками исполнения). Однако в этот срок не включается время, в течение которого исполнительные действия не производились в связи с их отложением, приостановлением исполнительного производства. Не включается и время отсрочки или рассрочки исполнения исполнительного документа, время со дня объявления розыска должника-организации или имущества должника до его окончания. Также не входит в срок исполнения время со дня обращения сторон, судебного пристава-исполнителя в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ, с заявлением о разъяснении исполнительного документа, предоставлении отсрочки или рассрочки его исполнения и об изменении способа и порядка его исполнения до дня получения судебным приставом-исполнителем вступившего в законную силу судебного акта, акта другого органа или должностного лица, принятого по результатам такого обращения и в других случаях (ч. 7 ст. 36).
Вызывает недоумение возможность применения положений ч. 7 ст. 36 к случаям немедленного исполнения исполнительного документа. Что это: ноу-хау в исполнительном производстве или небрежность разработчиков Закона № 229-ФЗ? Может получиться следующее: согласно ч. 5 ст. 36 исполнение исполнительного листа об обеспечительной мере должно быть начато не позднее первого рабочего дня после дня поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов. Однако обращение должника в суд с заявлением о разъяснении исполнительного листа или по другим основаниям, указанным в п. 5 ч. 7 ст. 36, по существу, прервет исполнение. Ведь время со дня обращения в суд и до дня получения судебным приставом-исполнителем вступившего в законную силу судебного акта не будет включено в срок исполнения.
Вызовы и извещения
Вопросы извещений и вызовов, почти полностью упущенные в прежнем Законе, выделены в Законе № 229-ФЗ в самостоятельную главу 4. Решен спорный в практике работы судебных приставов-исполнителей и в судебной практике вопрос об уведомлении сторон о действиях судебного пристава-исполнителя: ему предоставлено право не уведомлять предварительно о своих действиях при исполнении исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, а также при наложении ареста на имущество и принятии иных обеспечительных мер. Следовательно, во всех других случаях предварительное уведомление обязательно.
Возбуждение исполнительного производства
Значительно увеличен объем ст. 30 о возбуждении исполнительного производства. В ней, в частности, установлено, что исполнительный документ с заявлением взыскателя подается по месту жительства должника-гражданина, месту пребывания или месту нахождения его имущества, а в отношении организации — по ее юридическому адресу, месту нахождения ее имущества или по юридическому адресу ее представительства или филиала. Вместе с тем, если взыскателю неизвестно подразделение судебных приставов, которое должно исполнять исполнительный документ, он вправе направить этот документ вместе с заявлением главному судебному приставу того субъекта РФ, где должны совершаться исполнительные действия. Главный пристав субъекта РФ перешлет их в соответствующее подразделение судебных приставов.
Таким образом, разрешен спорный вопрос судебной практики, допускавшей возможность направления исполнительного документа и в иное подразделение судебных приставов, которое якобы было обязано переслать его по назначению.
Разъяснение исполнительного документа
В ст. 17 Закона № 119-ФЗ фигурирует институт разъяснения судебного акта или акта другого органа, подлежащего исполнению. В Законе № 229-ФЗ он заменен процедурой разъяснения исполнительного документа, способа и порядка его исполнения (ст. 32). В связи с этим ст. 433 ГПК РФ изменена соответствующим образом. Однако в АПК РФ необходимая норма не введена, вследствие чего арбитражные суды могут по-прежнему руководствоваться ст. 179 АПК РФ, позволяющей им разъяснять лишь свои решения.
Сводное исполнительное производство
Положения ст. 55 Закона № 119-ФЗ о сводном исполнительном производстве в ст. 34 Закона № 229-ФЗ расширены за счет введения сводного исполнительного производства по солидарному взысканию в пользу одного взыскателя, которое ведется по указанию руководства в одном из подразделений Службы судебных приставов.
Отложение исполнительных действий
В Законе № 119-ФЗ указаны основания отсрочки, рассрочки, отложения исполнительных действий (обстоятельства, препятствующие их совершению). Установлено, в частности, что судебный пристав-исполнитель может по собственной инициативе, а также по заявлению должника отложить исполнительные действия на срок до 10 дней (по заявлению взыскателя и на основании определения суда срок отложения не ограничивался). Закон № 229-ФЗ (ст. 37, 38) не содержит таких оснований.
Кроме того, судебный пристав-исполнитель лишен права отложения исполнительных действий по заявлению должника, а отложение исполнительных действий по заявлению взыскателя ограничено 10 днями.
Эти новации нельзя назвать положительными: с одной стороны, судебному приставу-исполнителю предоставлена возможность откладывать исполнительные действия, когда ему заблагорассудится, с другой — должник, по существу, лишается возможности отложения исполнительных действий на краткие сроки, поскольку судебное отложение исполнительных действий — процедура не быстрая.
Приостановление и прекращение исполнительного производства
В статье 39 Закона № 229-ФЗ записано, что «исполнительное производство может быть приостановлено судом в порядке, установленном процессуальным законодательством РФ и настоящим Федеральным законом, полностью или частично» в случае «оспаривания исполнительного документа или судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ». В настоящее время заявления о приостановлении исполнительного производства по всем основаниям судебного приостановления рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судами первой инстанции (ч. 1 ст. 34 АПК РФ, ст. 24 ГПК РФ), а заявления об оспаривании вступившего в законную силу судебного акта — судами кассационной и надзорной инстанций в арбитражном процессе (ст. 274, 292 АПК РФ) и судами надзорной инстанции в гражданском процессе (ст. 376 ГПК РФ). Названные инстанции имеют право приостановить исполнение судебного акта при его обжаловании.
Таким образом, в Законе № 229-ФЗ право приостановления вступившего в законную силу судебного акта, ограниченное в процессуальных законах усмотрением лишь судов кассационной и надзорной инстанций, распространено на суды первой инстанции, поскольку приостановление исполнительного производства по существу равнозначно приостановлению принудительного исполнения судебного акта. Эта новация предоставляет должникам возможность затягивать исполнение судебных актов, вступивших в законную силу (более 10 месяцев — в арбитражном процессе; до 2 лет — в гражданском).
Что же касается оснований прекращения исполнительного производства, то, думается, разработчикам Закона № 229-ФЗ следовало включить в него такое основание, как ликвидация взыскателя-организации. Арбитражная практика применения этого основания по аналогии имеется.
Безусловно, положительно следует оценить предоставление судебному приставу-исполнителю права обязательного и факультативного приостановления, а также прекращения исполнительного производства (ст. 40, 43) с оставлением судебного приостановления и прекращения по всем основаниям, предусмотренным Законом № 229-ФЗ (п. 4 ч. 1, п. 6 ч. 2 ст. 39; п. 4 ч. 1 ст. 43).
Окончание исполнительного производства
В статье 47 Закона № 229-ФЗ расширен и уточнен перечень оснований окончания судебным приставом-исполнителем исполнительного производства.
Однако следует отметить, что в п. 8 ч. 1 ст. 47 оказался пропущенным случай направления в организацию для исполнения копии исполнительного документа о взыскании денежных средств в размере до 10 тыс. руб. Именно о такой сумме идет речь в п. 2 ч. 1 ст. 98 «Обращение взыскания на заработную плату и иные доходы должника-гражданина». При направлении в организацию копии такого исполнительного документа исполнительное производство также подлежит окончанию.
Не указано в ч. 1 ст. 47 и такое основание окончания исполнительного производства, как передача исполнительного производства в другое подразделение судебных приставов, о чем говорится в ч. 4 этой статьи, а также в ст. 33.
В ч. 9 ст. 36 утверждается, что истечение срока давности исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица по делу об административном правонарушении является основанием для окончания исполнительного производства. Пункт 9 ч. 1 ст. 47 предписывает по этому основанию оканчивать исполнительное производство. Но истечение срока давности по общему правилу является основанием для прекращения, а не окончания производства, что, в частности, находит свое подтверждение в п. 6 ч. 2 ст. 43 Закона № 229-ФЗ и в ст. 31.7 п. 4 КоАП РФ.
Участники исполнительного производства
Глава 6, посвященная лицам, участвующим в исполнительном производстве, не обошлась без неточностей. В ст. 60 ч. 2 предусмотрены три различных вида выплат понятому: компенсация расходов, понесенных им в связи с исполнением обязанностей понятого, возмещение недополученной заработной платы или денежная компенсация в связи с потерей времени, а в ч. 3 этой же статьи указано, что Правительством РФ определяется размер только одного вида этих выплат — компенсации расходов, понесенных понятым в связи с исполнением обязанностей понятого. Какой орган будет определять размер двух оставшихся выплат — неизвестно. Очевидно, что все вопросы выплат понятым должен решать один орган.
Исполнительные действия
Исполнительные действия разделены в Законе № 229-ФЗ на собственно исполнительные действия (ст. 64) и меры принудительного исполнения (ст. 68). Несмотря на вызванную этим путаницу с названиями, выделение в ст. 64 исполнительных действий, не являющихся мерами по принудительному исполнению, следует оценить положительно. В соответствии с ч. 6 ст. 45 Закона № 229-ФЗ эти действия судебный пристав-исполнитель может совершать и по приостановленному исполнительному производству, что не может не дать позитивного результата в части сроков и исполняемости исполнительных документов.
В главе 7 содержится незакрытый перечень действий по принудительному исполнению исполнительных документов, намного расширенный по сравнению с нормами Закона № 119-ФЗ за счет практики работы ФССП России. В частности, предусмотрена возможность государственной регистрации имущества и имущественных прав должника или взыскателя по постановлению судебного пристава-исполнителя, легализировано право судебного пристава-исполнителя временно ограничивать выезд должника из РФ при неисполнении им в установленный срок без уважительных причин исполнительного судебного документа.
Уточнены положения о розыске должника, его имущества и розыске ребенка (ст. 65): стало обязательным проведение розыска должника и его имущества по исполнительным документам о защите интересов публично-правовых образований, исключены положения Закона № 119-ФЗ о факультативном розыске должника.
Распределение взысканных средств
Глава 14 Закона № 229-ФЗ узаконила сосредоточение взысканных денежных средств на депозитном счете подразделения судебных приставов, где они должны находиться не более пяти операционных дней. Установлена очередность распределения взысканных денежных средств по исполнительным документам имущественного характера: в первую очередь удовлетворение требований взыскателя, во вторую — возмещаются расходы по совершению исполнительных действий, в третью — исполнительский сбор, в четвертую — погашаются исполнительские штрафы. Установлена и очередность распределения денежных средств, поступивших на депозитный счет при выполнении исполнительных документов неимущественного характера. Закреплены четыре очереди удовлетворения требований взыскателей.
Исполнительский сбор
В главе 15 устранены пробелы Закона № 119-ФЗ: введена норма об исполнительском сборе за неуплату периодических платежей (исчисляется и взыскивается с суммы каждой задолженности в отдельности); определены случаи, когда исполнительский сбор не взыскивается; установлено приостановление взыскания исполнительского сбора в случае принятия судом к рассмотрению заявления или иска по поводу исполнительского сбора.
Судебный пристав-исполнитель лишен права снижать размеры исполнительского сбора, сохраненные прежними (7% от подлежащей взысканию суммы или стоимости взыскиваемого имущества, по исполнительным документам неимущественного характера — 500 руб. с гражданина и 5000 руб. с организации). Это право оставлено только у суда, который сможет уменьшить размер сбора, но не более чем на одну четверть от названных размеров или освободить должника от взыскания исполнительского сбора при отсутствии вины.
Введен институт судебной отсрочки или рассрочки взыскания исполнительского сбора.
Уважительные причины неисполнения исполнительного документа, освобождавшие от исполнительского сбора, заменены для судебного пристава-исполнителя непреодолимой силой, которая в практике применения Закона № 119-ФЗ считалась одной из разновидностей уважительных причин.
В части 2 ст. 112 записано, что исполнительский сбор устанавливается судебным приставом-исполнителем по истечении срока, предоставленного должнику для добровольного исполнения, «если должник не представил судебному приставу-исполнителю доказательства того, что исполнение было невозможным вследствие непреодолимой силы». Однако ни в Законе № 229-ФЗ, ни в иных законодательных актах не говорится о том, что к обстоятельствам непреодолимой силы относятся предоставленные судом отсрочка или рассрочка исполнения судебного акта, изменение способа и порядка его исполнения, приостановление исполнения судебного акта или исполнительного производства, отложение исполнительных действий.
Между тем предоставление должнику одной из указанных льгот, безусловно, следует рассматривать как обстоятельство, устраняющее ответственность должника за неисполнение исполнительного документа в установленный судебным приставом-исполнителем срок.
Ответственность
В Законе № 229-ФЗ об ответственности за нарушение законодательства РФ об исполнительном производстве исполнительские штрафы, предусмотренные ст. 85, 87 Закона № 119-ФЗ, заменены штрафами, налагаемыми на виновное лицо в порядке и размере, установленных законодательством РФ об административных правонарушениях, с особенностями, предусмотренными новым Законом.
В силу этого в КоАП РФ внесены соответствующие изменения, В частности, постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа выносится без составления протокола об административном правонарушении и без возбуждения отдельного дела об административном правонарушении (ст. 115 Закона № 229-ФЗ).
Банк или иная кредитная организация за неисполнение исполнительного документа о взыскании денежных средств с должника — их клиента будет привлекаться к административной ответственности по ч. 2 ст. 17.14 КоАП РФ по заявлению судебного пристава-исполнителя с приложением составленного им протокола об административном правонарушении (ст. 114 Закона № 229-ФЗ). Таким образом, применение судебного штрафа (ст. 332 АПК РФ) за указанное правонарушение будет существенно ограничено: вопрос о наложении штрафа отныне сможет рассматриваться судом только по заявлению взыскателя или прокурора.
Законодатель отказался от дополнительной ответственности банков и иных кредитных организаций, предусмотренной ст. 91 Закона № 119-ФЗ, позволявшей взыскивать с них в пользу взыскателя при доказанности вины денежные средства в размере, указанном в неисполненном исполнительном документе. Вряд ли такая мера будет способствовать укреплению исполнительской дисциплины банков и иных кредитных организаций.