Совершенствование корпоративного управления в компаниях с государственным участием — залог экономического развития и активизации промышленной политики.
Внимание к корпоративному управлению в компаниях с государственным участием повышается как в нашей стране, так и за рубежом. В ряде стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) при управлении государственным сектором учитываются «Принципы корпоративного управления ОЭСР». В 2005 году как дополнение к ним было подготовлено «Руководство ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях».
В России влияние государства на экономику растет через его участие в акционерном капитале. По состоянию на 1 июня 2006 года в федеральной собственности находились акции 3724 компаний. В их числе немало крупных организаций, которые активно действуют на рынке корпоративного контроля, наращивая величину контролируемых активов.
Неудивительно, что МЭРТ РФ инициировало проект НИР по теме «Корпоративное управление на госпредприятиях», выполнявшийся в ГУ — ВШЭ.
Эффективное использование госимущства ставит вопрос о его рациональных размерах. Можно в принципе согласиться с ответом руководства Росимущества: «Цель государства — не извлечение доходов от управления госимуществом, а выполнение ряда ключевых для общества функций. Имущество, которое не выполняет социальные функции, должно выводиться в частный сектор экономики».
Допустима некоторая его корректировка с учетом «перераспределительных» мотиваций в деятельности российского частного бизнеса и дефицита частных собственников, стратегически ориентированных на отечественную экономику. Именно этот дефицит — одна из причин государственной активности в экономике.
Социальная нагрузка
При обобщающих оценках эффективности госпредприятий и качества корпоративного управления ими необходимо учитывать наличие социальной нагрузки на эти предприятия. Сопоставление государственных и частных компаний по финансовым показателям не является достаточным основанием для таких оценок
Вместе с тем социальная нагрузка не может служить своего рода индульгенцией транжирства ресурсов. Нередко демонстрируемая госкомпаниями расточительность наводит на мысль о неоправданном сужении ими ресурсной базы для реализации социальных целей.
Возможно, кто-то готов видеть социальную функцию в намерении «Газпромнефти» потратить 2 млрд долл. на строительство нового офисного здания в Санкт-Петербурге. Однако корректность такой трактовки общественной нагрузки вызывает сомнения.
Качество управления
Существует ряд претензий к качеству управления госкомпаниями:
1 Расплывчатость целей государства как собственника, порой сопровождающаяся фактическим редактированием планов государства корпоративными управляющими.
2 Несогласованность интересов государства и частных инвесторов.
3 Слабая ответственность госорганов и управляющих за эффективность использования госимущества, доходящая до безнаказанного выведения активов из госкомпаний.
4 Сбои в выработке единой позиции различных госорганов в отношении госкомпаний.
5 Недостаточный вклад советов директоров в обеспечение качественного корпоративного управления в госкомпаниях.
Преодоление недостатков во многом связано с четким определением и согласованием коммерческих и некоммерческих задач госпредприятий. Это принципиально для повышения эффективности использования госимущества и улучшения корпоративного управления в компаниях с государственным участием.
Однако бывает трудно отделить имущество, выполняющее социальные функции, от имущества, таких функций не выполняющего. Возьмем, например, задачу газификации села. При существующем уровне внутренних цен на газ освобождение «Газпрома» от этой функции отвечало бы его коммерческим интересам. Но гарантированные поставки газа населению — социальная функция. Социальный аспект присутствует и в поставках газа для электроэнергетики по относительно низким ценам.
Хотя социальные задачи нередко фиксируются в уставных документах компаний с государственным участием, на практике их деятельность оценивается через прибыль и получаемые дивиденды. До 2001 года этим доходам не уделялось большого внимания. Вместе с тем еще в 2000 году типовой контракт с руководителем ФГУПа предусматривал, что оплата его труда состоит из должностного оклада и доли от прибыли предприятия.
Явный крен в сторону коммерческих функций госпредприятий прослеживается и в нормативных документах, включая Регламент по реализации прав Российской Федерации как акционера (
Программы и концепции развития
Важный инструмент ориентации госпредприятий на решение социальных задач — согласование их инвестиционных программ и проектов в государственных органах. Регламент по реализации прав РФ как акционера (
С позиций корпоративного управления претензии вызывают сами отраслевые программы и концепции развития. Для отраслей характерно раскрытие главным образом коммерческого использования федерального имущества, отсутствует четкая фиксация целей участия государства в отрасли. Нет до сих пор четкой процедуры развертывания отраслевых программ в функции госпредприятий.
Различные трактовки задач госпредприятий повышают вероятность конфликта интересов отдельных ведомств, вовлеченных в регулирование их деятельности.
Все это затрудняет мониторинг и оценку деятельности компаний с государственным участием и представителей государства в них с позиций государства как собственника.
Как следствие, принимаемые меры по усилению контроля над такими компаниями приближают государственное управление ими к оперативному. Это снижает мотивацию самих компаний к повышению своей эффективности.
Заинтересованность госорганов
Среди актуальных вопросов корпоративного управления госкомпаниями — стимулирование деятельности представителей государства в них. Члены Советов директоров, находящиеся на государственной службе, не получают вознаграждение, выплачиваемое компанией другим его членам.
Стоит задуматься, как велика заинтересованность самих госорганов в четкой формулировке для конкретных предприятий целей государства, отличных от целей частного инвестора?
При ориентации предприятий исключительно на коммерческие цели госорганы свободны от взятия на себя встречных обязательств. В противном же случае трудно избежать компенсации госпредприятиям за выполнение ими социальных функций. Но порядок такой компенсации до сих пор не отрегулирован.
Отсутствие или недостаточный размер соответствующих компенсаций приводит российские компании в заведомо более слабую позицию по сравнению с зарубежными конкурентами, не имеющими социальных обременений либо располагающими адекватной поддержкой своих государств.
Хотя некоторые отечественные предприятия имеют такую компенсацию. Например, ОАО «Газпром» получает ее за счет перераспределения природной ренты. Однако там, где порядок компенсаций носит непрозрачный характер, активизируются поиски ренты политической.
Прозрачность отношений
Можно констатировать, что для российского госсектора остается актуальной рекомендация ОЭСР: все обязательства и обязанности, которые госпредприятие должно взять на себя в связи с предоставлением общественных услуг сверх общепринятых норм, должны быть четко прописаны законами или нормами регулирования. Обо всех этих обязательствах и обязанностях должно быть также проинформировано общество, а связанные с ними издержки должны покрываться прозрачно.
В этой связи привлекает внимание французская практика заключения стратегических соглашений между государством и предприятиями госсектора. Важно, что в этих соглашениях фиксируются взаимные обязательства сторон, решаются задачи обеспечения финансовой сбалансированности. При этом система требований государства не ограничивается финансовыми показателями.
Варианты оформления взаимных обязательств сторон, согласования интересов государства и частных инвесторов могут быть разные (см. плашку).
Важно, что в них предметом договоренностей является не текущая деятельность компаний, а их планы на перспективу, достаточную для реализации инвестиционных замыслов.
Такие планы должны предусматривать, с одной стороны, результаты деятельности компаний, важные для выполнения стратегических задач государства, с другой — финансовые показатели, которые могли бы служить ориентиром для частных инвесторов.
Согласование и фиксация в рамках корпоративного плана коммерческих и некоммерческих задач госпредприятий способны сыграть многогранную роль в системе корпоративного управления ими.
Во-первых, корпоративные планы будут выполнять функцию ориентира для участников корпоративного управления (менеджмента компании и представителей государства).
Во-вторых, расширятся возможности для эффективного привлечения управляющих компаний как компетентных и ответственных структур. Без четкого определения задач госпредприятий идея их использования может быть дискредитирована.
В-третьих, фиксация корпоративных планов затруднит неоправданное вмешательство государства в принятие решений компаниями с государственным участием.
И это еще один аргумент в пользу усиления стратегической ориентации экономического развития и активизации промышленной политики.
ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ГОСКОМПАНИЯМИ
· Руководство «Роснефти» повлияло на выбор схемы увеличения доли государства в ОАО «Газпром».
· Стало обычным явлением обрастание госпредприятий посредническими структурами, куда перекачиваются ресурсы.
· Отсутствие единой позиции госорганов в отношении госкомпаний приводит к тому, что, к примеру, для Минтранса РФ авиапром — звено в обеспечении россиян транспортными услугами и в сохранении единства страны. Минпромэнерго воспринимает авиапром как бизнес.
· Трудно представить, что входящие в состав Совета директоров ОАО «Газпром» первый заместитель Председателя Правительства РФ и два федеральных министра могли в
ВАРИАНТЫ ОФОРМЛЕНИЯ ВЗАИМНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ СТОРОН:
· соглашение акционеров, сторонами которого выступают государство и остальные акционеры (некоторые прецеденты соглашений между частными акционерами в российской экономике уже имеются (ТНК-БП), однако их практический опыт пока невелик);
· постановление или распоряжение Правительства, фиксирующее после согласования основные цели компании и меры, направленные на их достижение (подобная практика существует в Турции);
· договор между государством и компанией (по примеру Франции).