В последние годы все больше западных государств взывает к необходимости скорейшего пересмотра регулирующей роли государства в целом: с одной стороны, уменьшению госвмешательства в тех секторах, где можно без него обойтись, и повышению его качества там, где это оправданно — с другой.
Степень «зарегулированности» как между странами, так и внутри их сильно различается. В Бразилии, например, среднее время регистрации бизнеса в штате Минас-Жерайс составляет 19 дней, в штате Сан-Паоло — 152 дня. Оказывается, Минас-Жерайс занимает 30-е место, а Сан-Паоло — 149-е в рамках 155 государств, которые оценивались Всемирным банком по этому показателю.
Другое серьезное отличие касается разницы в «цене» при выполнении одинаковых для всех требований в зависимости от размеров компании. Исследование, проведенное ОЭСР в конце 80-х гг. в странах Западной Европы, показало, что на малых предприятиях (численностью менее 19 работников) стоимость их «бумажной» работы составляет примерно 4500 долл., для средних предприятий — 1500 долл., а для крупных компаний — 900 долл. в пересчете на каждого работника. Ослабление регуляторного бремени в этой сфере может стать прямой материальной помощью, если угодно — субсидией бизнесу.
Трудно представить тот документооборот регуляторных актов, который циркулирует в сфере производства, бизнеса, торговли. Компаниям, особенно малого бизнеса, понять и связать все их очень сложно. Опросы, проведенные в разных странах мира, подтверждают, что большая часть бизнесменов (60—80%) считают принимаемые государствами акты регулирования непонятными, не являющимися лучшим способом решения поставленных перед их бизнесом задач, что они слишком быстро видоизменяются, приходя в противоречие друг с другом.
Кроме того, имеет место постоянное дублирование подачи аналогичной информации в различные государственные органы, устранив которое можно увеличить материальные выгоды и сократить сроки применения регламентов.
Проблемы госрегулирования
На практике государственное регулирование встречается с целой совокупностью проблем, требующих серьезного анализа. Первая группа может быть обозначена условным названием «неувязка». Министерства зачастую принимают решения без консультаций друг с другом, и регуляторные акты не стыкуются между собой. Не говоря уже о том, в какой мере государство может контролировать их выполнение, эти «неувязки» запутывают всех.
Второй аспект проблем связан с понятием узкой «секторальности», краткосрочности какой-либо задачи и ее в конечном счете противостоянием интересам общества в целом. Речь идет о принятии актов для решения сиюминутной задачи, без учета долгосрочных последствий и целостного видения.
Еще одна группа проблем относится к качественным характеристикам регулирования и условно может быть названа его «живучестью». Даже самое отлаженное на сегодня регулирование завтра может превратиться в неудобное. Требуется новый механизм, позволяющий оперативно пересматривать акты. Сейчас же большинство принятых регламентов «бессмертны» либо являются устаревшими долгожителями.
Зачастую госорганы не отвечают за контроль принятых ими же решений, а отсутствие транспарентности позволяет им и далее действовать отвлеченно и никого не информировать, во что это обходится бизнесу и обществу в целом.
Негласно предполагается, что стоимость выполнения всех актов возьмет на себя частный бизнес, а вовсе не конкретный потребитель, что, увы, и происходит на деле. Также можно констатировать, что госрешения зачастую принимаются в частных интересах, и неприкосновенность госорганов в этой сфере стала настолько привычной, что дело редко становится достоянием общественности и органов правопорядка.
Качество регуляторов
Теперь следует сказать о качестве подготовки регуляторных актов. Органы госвласти по большей части полагаются на детальные, а не рыночные формы контроля. На деле это означает низкое качество актов, имеющих скорее символическое, чем действенное значение. Подготовив их и отчитавшись о принятых мерах, госорганы останавливаются на этом, поскольку у них нет возможности и навыков контроля, разъяснения понимания внедренных регламентов.
У всех на памяти антиалкогольная кампания Михаила Горбачева и ее плачевный финал. Как продолжение темы — недавнее повышение в России цен на этиловый спирт с целью недопущения его использования в производстве фальсифицированной водки. Фальсификат из продажи не исчез, пьянство одолеть не удалось, но в результате ряда непродуманных действий со стороны руководства, в частности последнего подорожания, этиловый спирт во многих химических продуктах, составной частью которых он являлся, был заменен дешевыми ядовитыми и канцерогенными добавками.
Не следует думать, что в России все так плохо, а на Западе — хорошо. Проблемы те же, но западные эксперты имеют более длительный опыт в подходе к качественному регулированию и разработали ряд требований к нему. Акцент делается не на автоматическом реагировании на проблему, а на серьезном анализе каждой возникающей ситуации — в самом ли деле нужно, чтобы государство вмешалось, или проблема найдет свое рыночное решение?
За ориентир качественного регулирования берется результат: меры и процедуры контроля не могут считаться удовлетворительными, если не приносят искомого решения. Не работает и «прецедентное» право — уже применяющееся к такой схеме решение, если оно недостаточно гибко.
В идеале регуляторные акты не должны быть основаны на мнениях и решениях, придуманных госорганами, и/или отражать интересы определенных групп в бизнесе или госуправлении, но пока этими фактами нельзя пренебречь. Существующие методы регулирования, как правило, направлены на устранение роли рынка. С точки зрения экспертов, необходимость участия рынка в регуляторных актах является третьей составляющей решения вопроса качественного регулирования.
Регуляторные акты должны быть сбалансированы и интегрированы в общую правовую схему государства. Причем этот баланс следует оценивать не только по весу и объему, но и по его эффективности по отношению к возможным расходам.
Шпаргалка для госвласти
ОЭСР подготовила ряд вопросов для органов госвласти, которые позволяют выявить проблемы в области регуляторного администрирования в стране, а также насколько используется в ней наработанная мировая практика (см. плашку).
Первый этап состоит в определении сути проблемы и нахождении наибольшего количества ее возможных решений. При этом должны учитываться уровни рисков искомых решений, которые различны как для разных секторов, групп бизнеса и размеров фирм, так и для выбора определенного периода времени, в течение которого распределяется влияние. Второй этап — выбор подхода из тех, которые были очерчены. Какое воздействие он окажет на экономику, можно узнать, только проводя консультационную работу с затронутыми секторами. На базе этих консультаций вычленяется верный подход и происходит как бы дополнительная проверка, верен ли он. Окончательное решение в виде законодательного акта, таким образом, будет принято на последнем этапе отбора путем сравнения различных подходов к решению проблемы, их стоимости, вариантов принятия их заинтересованными сторонами.
Одним из способов проверки, насколько четко прописан будущий регуляторный акт, выступает оценка его воздействия не только на отдельно взятую проблему, но и на другие, смежные, сектора.
Предположим, решение вопроса о вывозе или сжигании мусора. Сжигание загрязняет воздушную сферу, а вывоз на свалки отравляет почву и воду. Взвесив все, решение должен принять госорган. Опыт Евросоюза, рекомендующего принять во внимание целый ряд приведенных выше факторов, как ни странно, сводится не к тому, чтобы создавать идеальные акты законодательной власти, а добиваться наименьшего ущерба экономике в тех случаях, когда регулирование необходимо для снижения возможных негативных последствий.
Единица регулирования
Единица стоимости и эффективности регулирования существует и рассчитывается через возможность спасения «условной» человеческой жизни. Иными словами, что дает эффективность регулирования с точки зрения спасения «дополнительных» человеческих жизней, сколько их.
Так, например, ограничения на использование асбеста позволяют, по расчетам властей США, спасти 10 000 жизней в год, таким образом, стоимость затрат на спасение одного человека составит 104 млн долл. Если же взять во внимание эффективность ограничений на использование формальдегида, то они позволят спасти 10 жизней в год, и каждая жизнь будет стоить 72 млрд долл. То есть в некоторых секторах использование регуляторных методов даст больше «эффективности», чем в других.
Помимо стоимости регулирования, следует учесть, что оно имеет также косвенные последствия. Например, выше мы говорили об ограничении применения асбеста, в то же время использование его в тормозных колодках для автомобилей позволяет увеличить их эффективность на 2%. Таким образом, вводимые ограничения приведут к большему числу аварий.
Следовательно, определение уровня риска, его приемлемости для общества — самое важное в принятии госорганами решения по регуляторным актам. Регламенты не должны становиться очагами замедленного действия скрытой опасности.
Помогает ли нам в этом прогресс? И да, и нет. В настоящее время, к примеру, ремни безопасности стали обязательным атрибутом салонов автомобилей. 20 лет назад это было роскошью. Значит, сегодня общество уже не согласно на гибель определенного числа своих «непривязанных» граждан, т.е. повышен уровень «приемлемого» риска, напрямую связанного с экономическим и социальным уровнем развития.
Без учета всех компонентов практически невозможно оптимизировать выбор регуляторного решения. В результате западные страны пришли к необходимости использования так называемого метода оценки регуляторного воздействия. Его суть заключается в том, что желательно иметь «рентген» законодательства, но из-за дороговизны способа правительства делают обязательной эту процедуру только для наиболее важных законодательных актов. Таким образом, нет ничего зазорного, чтобы России взять лучшее из уже наработанного, вместо того чтобы топтаться на месте и в который раз изобретать свой «особый путь». Никакие специальные «реформы» для этого не нужны.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ВЫЯВЛЕНИЯ ПРОБЛЕМ В ОБЛАСТИ РЕГУЛЯТОРНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
· Правильно ли сформулирована и определена проблема и ее суть?
· Необходимо ли вмешательство государства?
· Является ли регуляторный акт лучшей формой вмешательства государства?
· Существует ли правовая база для такого акта?
· Каков наиболее оптимальный уровень (уровни) принятия решений государственными органами?
· В какой мере будущие результаты от регулирования сбалансированы со стоимостью внедрения этого регулирования?
· Является ли распределение результатов или последствий данного регулирования транспарентным для всего общества?
· Является ли регулирование понятным, взаимосвязанным с другими регуляторными актами и имеют ли будущие пользователи доступ к этой информации?
· Все ли заинтересованные в данном регулировании стороны имеют возможность высказать свою точку зрения?
· Каким образом будет достигнуто выполнение этого регулирования и бизнес покажет результаты его выполнения?