Проводя аналогию с бизнесом, можно сказать, что процедура банкротства может быть запущена и в отношении административно-территориальных образований Российской Федерации. Законодательство допускает теперь возможность введения временной финансовой администрации в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Но в отличие от ситуации с хозяйствующими субъектами, для которых результаты про-цедуры банкротства различны, временная финансовая администрация призвана восстанавливать платежеспособность территорий.
Применение процедуры банкротства для субъекта РФ или муниципального образования предусмотрено гл. 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации» Бюджетного кодекса РФ, вписанной в Кодекс Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
Она вступила в силу в отношении субъектов РФ в этом году, а в части, касающейся муниципальных образований, начнет действовать с 1 января 2008 года.
Напомним, что под временной финансовой администрацией понимается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта.
В муниципальном образовании временная финансовая администрация будет вводиться исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, уполномоченным на это высшим исполнительным органом государственной власти региона.
Временная финансовая администрация может вводиться по решению Высшего Арбитражного Суда (ВАС) в отношении региона или арбитражным судом субъекта РФ в отношении муниципального образования. Основанием для такого решения будет служить наличие у субъекта РФ или у муниципального образования просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающих 30% от объема собственных доходов бюджета в последнем отчетном году, и при отсутствии у ответчика встречных требований к истцу.
Думаю, что такая практика с большей вероятностью возможна по отношению к муниципальным образованиям второго уровня – городским и сельским поселеням, поскольку бюджеты муниципальных районов и городских округов более обеспечены собственными доходами.
Прецедентов административного банкротства еще не было. Тем не менее стоит обратить внимание на тот факт, что в этой главе упор сделан на погашение задолженности муниципальных образований и совсем забыто перспективное планирование. Так, в ст. 168.4, предусматривающей формирование плана восстановления платежеспособности, отсутствуют четко прописанные меры по формированию самой базы увеличения собственных доходов. Хотя ее отдельные положения предусматривают, что проект плана должен содержать в том числе меры по оздоровлению муниципальных финансов, включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов.
Это, безусловно, существенная мера. Однако она должна идти в связке с мерами, обеспечивающими развитие налогооблагаемой базы.
Исходить нужно из того, что различные муниципальные образования как первого, так и второго уровня имеют разное географическое положение. Это, в свою очередь, определяет отраслевую направленность организаций, осуществляющих свою хозяйственную деятельность на соответствующих территориях и формирующих за счет своих налоговых и неналоговых платежей основную часть местных бюджетов.
Где-то преобладают сельскохозяйственные бюджетообразующие предприятия, а где-то – курорты или сфера туризма и т.д. То есть зачастую доходы бюджетов формируются в большей степени от организаций, чья деятельность связана с сезонностью осуществляемой работы или оказываемой услуги. И как в этом случае добиться стабильных поступлений доходов бюджета в остальное время?
Если рассматривать лишь то, что собственные доходы муниципальных образований должны обеспечивать только утвержденный план восстановления платежеспособности, а именно формировать объем денежных средств для погашения просроченных долговых и (или) бюджетных обязательств, то имеющаяся до введения временной финансовой администрации налогооблагаемая база способна это обеспечить.
Но не возникнут ли в ближайшем будущем старые проблемы, обусловленные нехваткой собственных доходов и накапливанием новых долгов?
Думается, что параллельно с принятием мер по урегулированию сложившейся задолженности необходимо предусматривать меры по развитию преобладающих и освоению новых отраслей экономики, улучшению инвестиционного климата. А значит, делать то, что действительно может существенно повлиять на увеличение собственных доходов бюджетов как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.
Поскольку отдельные положения гл. 19.1 БК РФ подвергались изменениям уже в этом году (к примеру, Федеральным законом от 26.06.2007 № 63-ФЗ), можно было бы рассмотренные здесь вопросы учесть в дальнейшей работе по совершенствованию бюджетного законодательства.
В противном же случае применение такого инструмента, как временная финансовая администрация, может оказаться весьма неэффективным именно в части восстановления платежеспособности.