В конце июня в Российской академии государственной службы при Президенте РФ прошла Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства».
Депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители Минюста и Генпрокуратуры, судьи высших судебных инстанций, а также ученые-юристы обсуждали, каким образом правовой мониторинг может способствовать усовершенствованию российского законодательства.
Принимаем закон и тут же — поправки
Термин «правовой мониторинг» появился в российской юридической науке относительно недавно. Под ним понимается отслеживание законодательных актов на всех стадиях их действия: от процесса разработки нового закона до его применения на практике. Цель такого отслеживания — анализ эффективности данного закона, оценка того, выполняет ли он те задачи, которые были перед ним поставлены.
Мониторинг имеет не столько теоретическое, сколько прикладное значение. Анализ российского законодательства показывает, что принятие «сырых» законов не является чем-то исключительным.
Статистика говорит сама за себя. По данным, приведенным в Докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в РФ», в
Получается, что депутаты, подгоняемые политическими или какими-то иными соображениями, принимают новый закон и сразу же начинают работу над поправками к нему. А чтобы не терять времени, за новый закон Государственная Дума голосует подчас сразу в трех чтениях. К примеру, чтобы утвердить в окончательной редакции Федеральный закон от 18.07.2006 № 116-ФЗ «О внесении изменения в ст. 45 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», депутатам хватило 22 дня. С другой стороны, есть законопроекты, которые пылятся в Госдуме годами, дожидаясь, пока о них вспомнят.
При таком подходе к законодательной работе не приходится ожидать от народных избранников принятия тщательно выверенных с точки зрения содержания и юридической техники нормативных актов.
Причем, как показывает та же статистика, наиболее «изменчивыми» (а значит, наиболее несовершенными с юридической точки зрения) является законодательный акт, который, казалось бы, должен воплощать собой стабильность, — Налоговый кодекс РФ. В истекшем году в ч. 2 НК РФ внесено 24 поправки, а в ч. 1 — «всего» 4 (зато весьма масштабные).
Законотворчество «по уму»
По мнению участников конференции, повысить эффективность законодательной работы без мониторинга законодательства просто невозможно. Причем начинать его необходимо еще на стадии разработки законопроекта.
Первым шагом по введению мониторинга на государственном уровне может стать составление досье на каждый принимаемый закон, которое охватывает все этапы его «жизни» (от внесения законодательной инициативы и до прекращения действия). Досье, кроме прочих сведений, должно включать информацию о проведении оперативного мониторинга закона после введения его в действие: отзывы государственных ведомств, заинтересованных организаций и специалистов. Сбор таких сведений станет основой для совершенствования закона (внесения в него поправок).
Также необходимо ввести практику одновременной подготовки законопроекта и проектов нормативных правовых актов (постановлений Правительства РФ, приказов министерств и ведомств), обеспечивающих его реализацию.
Ибо сейчас подзаконные акты могут утверждаться с запозданием на несколько месяцев.
Наконец, нужно составлять для каждого законопроекта перечень нормативных актов, в которые потребуется внести изменения в случае его принятия. Сейчас, как ни странно, это делается не всегда, особенно если сам законопроект невелик по объему.
Нормативный акт
Введение государственной системы правового мониторинга подразумевает не только введение организационных, но и законодательных мер, а точнее, принятие трех законов: «О Федеральном Собрании — парламенте РФ», «О нормативных правовых актах в РФ» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».
Этот пакет законов должен обеспечить четкую структуру нормативных правовых актов, свести к минимуму возможные коллизии между ними, упорядочить правила юридической техники.
Задача весьма актуальная, особенно если учесть, что даже такое ключевое понятие юридической науки, как «нормативный правовой акт», до сих пор не имеет законодательного определения. Это приводит, в частности, к тому, что сейчас судьям ВАС РФ приходится разъяснять налогоплательщикам, какие письма Минфина можно считать нормативными актами, а какие — нет.
Будем надеяться, что меры, предложенные участниками конференции, законодатели воспримут как руководство к действию.