В век информационных технологий и Интернета взять в руки пахнущую типографской краской книгу, просто полистать ее, почитать — уже это само по себе большое удовольствие. А если книга умная, толковая и чему-то учащая! К таким-то книгам и относится работа «Качество государственного и муниципального управления и административная реформа» (М.: Европроект, 2006. 352 с.). Научное название не должно пугать читателя — книга написана хорошим языком и посвящена самым злободневным проблемам управления государством российским. Подготовлена она известными экономистами и юристами В. Лексиным, И. Лексиным и Н. Чучелиной в рамках проекта «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации», ставшего в 2005—2006 годах частью программы сотрудничества Европейского союза и России.
Книга ставит непростую задачу — раскрыть проблемы влияния качества исполнительной власти на происходящие в государстве процессы, показать возможности его повышения в ходе административной реформы. Работа включает пять взаимосвязанных блоков. В первом исследуется исполнительная власть федеративного государства и объективные основания ее реформирования. Следующий блок дает анализ концепции и основных направлений повышения качества исполнительной власти на первом и втором этапах административной реформы. В третьем рассмотрены происходящие в ходе административной реформы изменения в федеральных органах исполнительной власти. Четвертый блок посвящен практике проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации. И наконец, пятый освещает круг вопросов административно-муниципальной реформы. Весьма ценный материал представлен в приложениях к книге — это список документов по этапам административной реформы и тексты основных документов.
Качество государственного и муниципального управления всегда находилось в центре общественного внимания. И это понятно. Достижения и провалы в социальной и экономической жизни страны традиционно связываются прежде всего с действиями Правительства и административных органов. Да и с качеством власти сталкивается каждый, постоянно общаясь с ее носителями — чиновниками.
Авторам, однако, удалось уйти от односторонних оценок и дать предельно объективный «портрет» исполнительной власти России. В книге проанализирована динамика ее структуры, справедливо названной одной из наиболее сложных в мире, четко выявлены правовые основания деятельности различных органов управления, типичные ситуации в этой сфере. Привлекает анализ общественной значимости исполнительной власти и фундаментальных причин ее негативных оценок. Подробно раскрываются предпосылки, смысл и компоненты административного реформирования в России в сравнении с тем, что предпринято в этом отношении в зарубежных странах. Эта проблематика до сих пор практически не получила всестороннего освещения, и книгу можно считать, следовательно, первым в России действительно системным изложением новейшей организации исполнительной власти и путей ее реформирования.
Административная реформа в цепи проводимых российских реформ – самая трудная и по организации, и по оценке результатов, и по общественному восприятию. Содержание, конечные цели и ход проведения этой реформы, к сожалению, мало известны и мало популяризируются. Такая ситуация может показаться парадоксальной. С одной стороны, присутствует постоянный обостренный интерес бизнеса и населения к действиям органов власти. А с другой — существует необъяснимое безразличие к усилиям федерального Правительства и региональных администраций по модернизации форм и методов их деятельности. Поэтому издание книги о качестве исполнительной власти в России и о возможностях его повышения посредством административной реформы следует считать более чем полезным.
Следует согласиться с выводом авторов, что ни одна из реформ, проводимых в России в последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст мирового опыта, как административная. В государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления. Соответственно меняются внутренние регламенты деятельности различных органов власти, государственные услуги стандартизируются, оценка работы формализуется и перестраивается по показателям результативности. В книге рассматривается содержание каждой из одиннадцати поставленных правительственной Концепцией задач административной реформы, решение которых должно способствовать обновлению стиля, методов и результатов работы госорганов и каждого российского чиновника.
Сложность, новизна, масштабность решаемых задач, сжатые сроки осуществления реформы, явно недостаточная степень готовности населения к столь кардинальным переменам неизбежно вызывают у непредвзятого читателя вопрос о достижимости поставленных целей. Авторы, работавшие в тесном контакте с самими реформаторами, с экспертами и консультантами Евросоюза, не обсуждают, конечно, такой вопрос, но называют подстерегающие реформу риски, о степени которых должен судить и сам читатель.
В современном мире существенными характеристиками высокого качества государственного управления становятся оперативность и интерактивный диалог с организациями гражданского общества, представителями предпринимательства, всех слоев населения. Такой постоянный, конструктивный диалог способен стать мощным средством борьбы с очагами коррупции, бюрократизма, бездушного формализма и безответственности, омертвляющими живую ткань государственного управления. Для искоренения этого управленческого зла можно, конечно, усиливать и усиливать надзирающие, контролирующие и судебные органы, то есть постоянно наращивать объемы государственной машины. Однако вряд ли это принесет ожидаемый результат и позволит решить задачу – сделать государственный механизм более компактным и эффективным, на что, собственно говоря, первоначально и была ориентирована административная реформа. Пока же за время ее проведения количество федеральных органов исполнительной власти выросло с 59 до 85 единиц, чрезмерно усложнилась и их субординация, что хорошо видно из приведенной схемы. По нашему мнению, надо быстрее освобождать государственный аппарат от не свойственных ему функций, передавать их достаточно хорошо уже развитым, имеющим разветвленную и представительную сеть организациям гражданского общества. В их числе можно назвать Торгово-промышленную палату РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, профсоюзы и такое старейшее в стране общественное учреждение, как Вольное экономическое общество России. Не меньшее значение приобретает повышение компетентности, профессионального мастерства, уровня знаний, расширение кругозора работников управления, что, естественно, должно сочетаться и с соответствующим ростом вознаграждения их труда.
Проблемы совершенствования государственного управления тесно взаимосвязаны и не могут решаться в отрыве друг от друга. И все же самой трудной, а потому и безотлагательной, возглавляющий, пожалуй, список первоочередных следует признать проблему формирования действенных органов местного самоуправления.
Местное самоуправление, если говорить о принципах построения системы власти, должно стать прочным, надежным ее фундаментом. Концепция административной реформы, к сожалению, не призвана сделать местную власть достойной такой ее роли.
Но можем ли мы говорить об административной реформе как таковой, ее успешности, последовательной реализации, если практически отсутствует реальное местное самоуправление? Вряд ли. Вывод напрашивается иной. Страницы книги об организации местного самоуправления, опыте преобразования местной власти, кадровом потенциале административно-муниципальной реформы дают читателю яркую картину происходящих перемен в этом важном секторе управленческой деятельности, однако и не убеждают в их радикальности.
Невозможно провести административную реформу, придать новый облик исполнительной власти, не улучшив коренным образом местное самоуправление. Оно не в меньшей степени, чем высшие эшелоны власти, поражено коррупцией, испытывает сильнейшее давление криминалитета, страдает от недостатка квалифицированных управляющих кадров. Реформирование в этом звене особенно важно потому, что именно местные управленческие структуры постоянно и тесно контактируют с населением. Но качество работы этого управленческого звена, пожалуй, пока еще невысокое. Работа специалистов в муниципальных управленческих структурах непрестижна.
Местное самоуправление сейчас надо признать самым сложным звеном системы управления. Так что нет более важной задачи, чем формирование дееспособной, эффективной, пользующейся доверием и поддержкой населения местной власти. Вся вертикаль государственной власти приобретет при решении этой наипервейшей задачи прочную опору.
Несомненно, должна усилиться совместная работа органов местной власти с теми организациями гражданского общества, которым перейдут некоторые функции государственного управления. Такое сотрудничество, кстати, станет и еще одной формой общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
«Лучший правитель тот, о котором народ лишь знает, что он существует. Хуже те правители, которые требуют от народа его любить и возвышать. Еще хуже те правители, которых народ боится, и хуже всех те правители, которых народ презирает».
Лао Цзы, китайский философ.
А сказано-то 2500 лет назад!
***
Исполнительная власть стала своеобразной отраслью народного хозяйства России, имеющей свои кадры, ресурсы, собственность. Она дает рабочие места 1,5 млн государственных и муниципальных служащих, других работников ее органов и обслуживающему персоналу, а также обеспечивает благосостояние до 3 млн членов их семей. В учреждениях и организациях социальной и производственной инфраструктуры, прямо и косвенно связанных с исполнительной властью, трудится еще около 1,5 млн человек.
***
В Канаде качеством и доступностью государственных услуг удовлетворены 54% граждан, а в России только 14%. В результате административной реформы Правительство предполагает повысить степень удовлетворенности россиян качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50% и к 2010 году — до 70%.
***
Всемирный банк один раз в два года на основе анализа 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, определяет рейтинг стран по шести параметрам государственного управления. В 2004 году рейтинг охватывал 209 стран. Процентный ранг России по эффективности государственного управления равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), а по качеству государственного регулирования — 30,5 единицы. К 2008 году предполагается достичь значения первого показателя в 55 единиц, а второго — в 60. К 2010 году по каждому из показателей должно быть не ниже 70 единиц.
В книге, выпущенной в ходе выполнения программы сотрудничества Европейского союза и России, не могли, естественно, быть обойдены вопросы международной практики. Особенности подготовки издания обогатили его содержание зарубежным опытом, страновыми сравнениями, а при проведении «круглых столов» по теме реформы в различных российских регионах и экспертными оценками полученных уже результатов. Итоги такого рода обсуждений, отраженные в книге, ценны еще и тем, что убедительно свидетельствует о невозможности механически повторить зарубежную практику. Международный опыт может послужить лишь в качестве общего фона, помогающего ярче высветить узловые проблемы и основные направления их решения. Российская специфика, российский менталитет, вековые отечественные традиции накладывают свой отпечаток на все реформаторские начинания, и с этим нельзя не считаться. Для успеха реформы мы должны возводить собственное управленческое здание, соответствующее российской цивилизационной модели развития.
Содержание работы можно, пожалуй, назвать исчерпывающим, если за словом «исчерпывающее» не забывать и имеющую место фигуру умолчания. Из текста ведь напрашиваются выводы и заключения, которые гораздо полнее, более продвинуты, чем многие положения, сформулированные в книге, что, впрочем, объяснимо. Поднятые в ней вопросы очень остры, очень дискуссионны, а сама административная реформа лишь недавно миновала середину своего пути, чтобы выносить окончательные и однозначные суждения.
Возьмем, к примеру, трактовку качества управления. Власть должна задавать параметры, условия деятельности управляемых объектов, но присутствие ее в грубой, так сказать, зримой форме отнюдь не должно ощущаться в том или ином управленческом процессе. Это, пожалуй, важнейший показатель высокого уровня государственного управления в XXI веке. И авторы вплотную подводят читателя к такому пониманию качества управления, хотя и называют лишь следующие его составляющие: регламентированность правовыми нормами; конечную результативность; бюджетную эффективность; общественную целесообразность.
Рассмотренные цели административной реформы воспринимаются как другая сторона характеристик качества государственного управления, его желаемое состояние. Обусловлено это тем, что сама постановка вопроса о проведении административной реформы не может появиться, если общество удовлетворяет качество государственного управления.
Время для административной реформы пришло тогда, когда политическая и социально-экономическая ситуация в России относительно стабилизировалась. В 2003 году появился Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2004—2006 годах», а в 2005 году — правительственная Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах. В этот же период был сформирован, можно сказать, главный штаб административной реформы — специальная правительственная Комиссия, определен главный разработчик проектов нормативно-методичеких материалов (им было признано Минэкономразвития), а исполнителями намеченного стали все федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Федерации.
Административная реформа пока не дает ожидаемых результатов — число чиновников не сокращается, передаточные звенья в принятии управленческих решений множатся, коррупция усилилась. Структура федеральных органов исполнительной власти все еще очень сложна. Книга высвечивает все подводные камни административной реформы, говорит о необходимости продолжения настойчивой работы в избранных направлениях. Заслуживают внимания и те места книги, в которых отмечается, что административную реформу важно осуществлять в контексте с другими проводимыми в стране реформами, особенно в бюджетной, налоговой сферах. Хотелось бы увидеть и авторские предложения о направлениях дальнейшего исследования, список первоочередных к принятию законодательных и нормативных актов.
Авторам удалось сделать книгу, повествующую о сухом, «канцелярско-бюрократическом» предмете, легко и с интересом читаемой. Это тем более важно, поскольку книга предназначена в первую очередь тем, кто стал непосредственным участником административной реформы и не хотел бы оставаться в роли нерассуждающего исполнителя ее многочисленных «мероприятий». Работа, несомненно, станет предметом обсуждения тех неравнодушных государственных и муниципальных служащих, кто непосредственно испытывает на себе все последствия коренного преобразования условий, форм и методов их практической работы. Полезна книга будет и изучающим проблемы государственного и муниципального управления, а также тем, кто публично выступает по вопросам качества власти и ее реформирования, — политикам, экспертам, журналистам.
