Лесное законодательство — это контролируемый обществом инструмент, который позволяет сделать непреложной нормой наилучший порядок лесопользования.
Однако на деле новый Лесной кодекс РФ (далее — ЛК) полон не только технических, но и концептуальных ошибок, а потому получился порочным.
Централизация и бюрократизация
По главному лесному закону все правила и нормативы теперь жестко диктует федеральный центр. Он же финансирует отрасль и забирает себе почти весь лесной доход. Экономические механизмы совершенствования лесопользования не определены. При такой «демократии» нет места и рыночному регулированию лесного хозяйства. А безвариантность документа сковывает местную инициативу.
Правильнее, если бы центр только рекомендовал, обосновывал, анализировал варианты, а на местах самостоятельно решали, как делать лучше. Здоровая состязательность между регионами, имеющими право на свой путь, скорее бы привела к цели — наилучшей системе лесоуправления. Ведь было же так в царской России.
С кого при таком жестком администрировании наши граждане должны спрашивать за эффективное использование лесов, сбережение их экологического потенциала? Только ни с губернатора, ни с региональной власти и даже ни с отраслевого ведомства. Деньги же на все дает Минфин.
И по простой логике именно эта госструктура должна быть ответчиком. Однако основания для финансирования в документе прописаны так расплывчато, что даже Алексей Кудрин после принятия Кодекса заявил о неясности, каким образом надо формировать федеральные субвенции регионам на ведение лесного хозяйства. И получается, что у Минфина все взятки гладки.
Мечтательный ЛК
Ключевые элементы новой системы: централизованное строительство лесовозных дорог за бюджетные средства, рыночная конкуренция за выполнение лесохозяйственных работ в казенных лесах, выполнение всех работ по воспроизводству, охране и защите лесов арендаторами — без всякого сомнения, утопичны.
Кодекс все отсылает
Детально и с удовольствием описан только порядок проведения аукционов, ведь купля-продажа общенародного — дело знакомое. А вот важнейшие механизмы определения стоимости единицы лесного ресурса, условий аренды, содержания лесного территориального плана и проекта освоения лесов отражены лишь бегло, с отсылкой к подзаконным актам.
Законодатели переложили решение основных вопросов лесоуправления на отраслевое ведомство. А уж оно-то не забудет о своих интересах. За короткий срок, отведенный для разработки подзаконных актов (а их около 60), можно сделать только одно — перекроить, перелицевать и залатать старое. Да и выпускать Кодекс без готовых подзаконных актов по меньшей мере странно, а по сути это плевок в лицо бизнесу и обществу.
Разрушая базу
Если следовать нормам нового ЛК, то парк лесохозяйственной техники вскоре может остаться бесхозным. В лучшем случае материально-техническая база лесничеств разойдется за бесценок по арендаторам, если у порога лесных контор, как мечтают авторы Кодекса, соберутся толпы желающих конкурировать за право «заработать» бюджетные деньги на освоении лесных территорий. Но тогда возможны варианты: или будут созданы новые машинно-тракторные станции, или каждое «физическое лицо» будет держать на своем дворе лесохозяйственные машины и орудия.
Строгий запрет
Лесу нужен хорошо образованный лесничий-профессионал, умеющий самостоятельно принимать решения, служащий лесу по призванию и на общее благо. Но рынок сделал из него свободного предпринимателя. Власть дала ему источники обогащения — аукционную продажу лучших делянок у дорог, бесконтрольные рубки ухода, санитарные рубки и рубки обновления в защитных лесах, аренду под «рекреацию». Оправдание — недостаточное бюджетное финансирование.
Новый ЛК свел конкуренцию к фарсу. А лесничий превратился не только в предпринимателя, но и в бюрократа, который не имеет права на творчество, а должен действовать строго по инструкции. Он нанимает исполнителя, который берется выполнить работы за минимальную плату, но не отвечает за конечный результат. Абсурд новой системы в том, что на деле она не даст никакой экономии бюджетных средств, а приведет лишь к росту расходов и коррупции.
Выводы и предложения
По форме Лесной кодекс вполне соответствует нормативно-правовому документу. Этим он существенно отличается от своего предшественника. Но в целом он пуст, потому что написан дилетантами. Они не знают ни экономики заготовки древесины и воспроизводства лесов, ни реальных, действенных административных и экономических механизмов, которые могут сделать лесопользование эффективным и устойчивым, ни национальных традиций, которые надо сохранять. Но это полбеды.
Главная беда в том, что авторы ЛК не ведают, что творят, и без серьезного экономического обоснования надеются на скорые позитивные перемены в умах и делах предпринимателей.
Лесное хозяйство разрушено, бизнес поставлен на колени. А Кодекс не указывает выхода из кризиса.
Пока не будет радикально изменена система распределения национального дохода, защищены интересы производителей (а не торговцев сырьем и импортными товарами), твердой рукой остановлен безмерный вывоз древесного сырья и капиталов, не будет и эффективного экономического роста. А следовательно, рентная стоимость лесных ресурсов будет оставаться низкой, а об инвестиционной привлекательности и серьезном развитии лесного сектора нечего и мечтать.
Над лесным законодательством надо продолжать работу, откладывать ее не следует, но с решениями торопиться не стоит. Прежде надо договориться об общепризнанной модели лесоуправления в России.
Ошибки нового Лесного кодекса РФ
· Строительство лесовозных дорог определено как инвестиционная деятельность. Откуда будут браться эти инвестиции, в Кодексе не уточняется. Непонятно, кто планирует и финансирует строительство таких дорог. По Кодексу получается, что арендатор планирует, а государство финансирует. Не абсурд ли?
· Способность к устойчивому лесопользованию (право долгосрочного пользования) этот документ оценивает способностью заплатить сегодня за древесный ресурс максимальную цену. Тем самым отсекаются якобы «слабые», не умеющие хорошо работать. Для чиновника это освобождение от «дум», хотя своего он все равно не упустит. Но древесный ресурс — вещь конкретная, характеризующаяся строгой системой показателей, определяющих его ценность.
· Изменяются и внешние условия — цены на круглый лес и факторы производства. И не ясно, за какой объем изъятия берется плата — фактический или расчетный. Вот и получается, что арендатору выгодно (а то и безвыходно) нарушать регламент: сейчас прожить — а там посмотрим. Старая система! Аукционы и долгосрочная аренда — несовместимые экономические механизмы лесоуправления.
· Разрешительный порядок пользования якобы заменен на заявительный. Но по ЛК декларировать (заявлять) пользователь может, только когда у него утвержден (прошел экспертизу) проект освоения лесного участка. В нем на 10 лет вперед должно быть указано, что, когда и где рубить. Какая же здесь свобода?
· Сохранена старая порочная система финансирования. Регионы — с протянутой рукой, федеральный центр милостиво подает. Объективных критериев нет, лесоустроительные материалы, на которые делается ссылка, однозначных ответов не содержат.
· По-прежнему контроль над предметным расходованием средств возлагается на того, кто тратит, — отраслевое ведомство, а не на того, кто платит, — Минфин. Но чтобы контролировать, надо уметь оценивать экономическую эффективность лесохозяйственных мероприятий. Однако такой вопрос даже не ставится.
· Новый порядок требует, чтобы арендатор:
1) платил за древесину на корню;
2) производил все работы по воспроизводству;
3) охранял и защищал лес.
По сути, это тройное налогообложение. В рыночной экономике такая схема возможна, но при одном условии: высокой рентной стоимости (доходности) древесных ресурсов леса, превышающей расходы на воспроизводство, охрану и защиту лесов. Тогда часть ренты остается пользователю и он производит все возложенные на него лесохозяйственные работы «за свой счет», а остаток в качестве рентного налога, который можно называть и арендной платой, взимается в бюджеты на общественные нужды.
· Высокая доходность древесных ресурсов — это высокие цены на круглый лес. Сегодня в большинстве лесопромышленных районов цены производителей на кругляк не только не дают рентного дохода, но и даже не покрывают нормальных затрат на заготовку древесины. Основные фонды обновляются медленно, строятся в основном временные лесовозные дороги, зарплата рабочих существенно ниже средней по промышленности в целом.
· Модель лесоуправления, основанная исключительно на частной собственности, аукционах и торгах, с неясными условиями пользования и финансирования, с обременительной налоговой системой будет коррупционной в максимальной степени.
Правительство убеждено, что оно сделало уверенный шаг к повышению инвестиционной привлекательности лесозаготовок, росту бюджетных доходов от сдачи лесов в аренду. Уверенность держится на положительном опыте западных стран: основной аргумент — учиться надо у тех, чей уровень жизни неизмеримо выше нашего. На все готовы примеры, чаще поверхностные. Сколько же раз это повторялось в нашей истории, сколько говорили, что «нельзя так покорно копировать заемные западные устройства, но надо иметь смелость идти своим русским путем» (Петр Столыпин).