С началом муниципальной реформы в незавидном положении оказались органы местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). С одной стороны, они руководствуются общим для всех муниципалитетов Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». А с другой — действуют согласно нормам Закона «О закрытом административно-территориальном образовании». По первому правовому акту все российские ЗАТО стали городскими округами со своими уставами и с соответствующими полномочиями, но с сократившимися доходами. По второму документу они остаются в зависимости от федеральных министерств по ведомственной принадлежности, но получают дополнительные средства из федерального бюджета.
Открыть любое дело в ЗАТО невозможно из-за режимности территории. И муниципалитеты лишены возможности пополнения собственных доходов за счет частного предпринимательства. По этой же причине непростой остается ситуация с собственностью, главным образом с недвижимостью. Интрига эта может еще круче завернуться с принятием нового закона о Едином государственном реестре недвижимости, по которому земельные участки и строения на них будут учитываться вместе, а не порознь, как сейчас. По крайней мере в конце
Закрыть нельзя оставить
Гримасы законодательства в отношении закрытых административно-территориальных образований автоматом перешли на исполнительные органы государственной власти. Функционированием ЗАТО ведает МЭРТ РФ. А порядок их финансирования находится в исключительном ведении Минфина России. За реформу местного самоуправления отвечает Минрегионразвития.
Кроме того, 43 российских ЗАТО ведомственно подчинены Минобороны, Минпромэнерго и другим ведомствам.
Решения об упразднении ЗАТО, как правило, принимает самостоятельно то ведомство, которое курирует его. Так, Минобороны расформировало в прошлом году два закрытых административно-территориальных образования — в Красноярском крае и Челябинской области. Значительно уменьшается ЗАТО в Пермской области. На очереди — ЗАТО в Мурманской области, сообщение с которым осуществляется только морским путем. По расчетам военных, на отселение оттуда жителей потребуется чуть больше 20 млн руб., а на содержание этого городского округа в
За всем этим — сотни, тысячи судеб людей, связавших свою судьбу с режимными территориями. Давно миновали годы, когда жизнь в закрытых зонах разительно контрастировала с бесконечными очередями за продуктами и предметами первой необходимости в обычных советских городах и весях. Забыты и «тайные» калитки в высокой ограде таких территорий, через которые передавались родственникам авоськи с консервами. Теперь положение изменилось с точностью до наоборот, поскольку «вольница торговли» на территории ЗАТО строго регламентирована. Да и заборов по существу уже нет — охрана некогда сверхсекретных объектов передоверена в отдельных случаях даже пенсионеркам.
А неопределенность с судьбой закрытых территорий в уже обозримом будущем вынуждает их жителей все чаще заглядывать за этот самый пресловутый забор.
Благополучие из бюджета
Тем не менее по справке Минфина РФ все ЗАТО имеют большую бюджетную обеспеченность, чем даже субъекты РФ, на территории которых они находятся. Во многом это связано с тем, что Правительство страны компенсирует дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с особым режимом безопасного функционирования. Последняя редакция такого Правила компенсаций принята летом прошлого года (Постановление Правительства РФ от 02.06.2006 № 346).
Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям со статусом ЗАТО выделяются при условии соблюдения органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства России о налогах и сборах в форме:
· дотаций на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с общей социальной компенсацией проживания или работы граждан в условиях особого режима территории и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом;
· субвенций на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, включая строительство и содержание объектов образования, здравоохранения, физической культуры и массового спорта, культуры, жилищного строительства, коммунальной и инженерной инфраструктуры;
· субвенций на переселение граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами) на территории ЗАТО.
И уровень заработной платы на режимных территориях в 2,3 раза выше, чем в среднем в окружающем регионе. И все равно наблюдается устойчивый рост числа желающих выехать за пределы ЗАТО. Это ведет к росту дебиторской задолженности бюджета перед отъезжающими, поскольку по Закону о закрытом административно-территориальном образовании людям, выезжающим из режимных территорий, предусмотрено выделение субвенций из федерального бюджета на переселение.
«Сегодня в ЗАТО Минобороны на учет по переселению встали 23 тыс. семей, в том числе 9,3 тыс. граждан, уволенных с военной службы, — говорит директор Департамента федеральных отношений, государственного управления и местного самоуправления Минрегионразвития России Сергей Мирошников. — В ЗАТО Росатома в списке желающих выехать 1123 семьи. Всем им полагаются субвенции, механизм предоставления которых отработан и действует уже не один год. Органы местного самоуправления отчитываются перед МЭРТ и Минфином страны за целевое использование средств, получаемых на эти цели из федерального бюджета».
Нужен закон или нет?
Мнения экспертов в сфере муниципального права и специалистов из разных ведомств, ведающих делами ЗАТО, разделились. Они ознакомились с наработками Минрегионразвития по новой концепции Закона о ЗАТО и в конце прошлого года поделились своими мыслями.
К примеру, в Минфине считают, что выделяемые из федерального бюджета трансферты способствуют тому, что уровень и качество услуг, оказываемых учреждениями здравоохранения и культуры в закрытых административно-территориальных образованиях, значительно выше аналогичных услуг, оказываемых населению в других муниципальных образованиях, не являющихся ЗАТО. С 1 января
В Минобороны, наоборот, полагают, что новый закон нужен. Эксперты военного ведомства представили в Минрегион свои соображения относительно некоторых пунктов разрабатываемого законопроекта. В частности, они касаются порядка повторного заселения жилой площади, освобождающейся в результате отселения. Предлагается также предусмотреть возможность формирования администрациями ЗАТО резервного фонда, что может помочь им регулировать социальную обстановку на своих территориях.
К мнению в пользу нового законопроекта склоняются также специалисты МЭРТ, МЧС, Федерального агентства по атомной энергии. Их предложения связаны главным образом с необходимостью обеспечения безопасного функционирования градообразующих предприятий и объектов, включая вопросы выполнения антитеррористических мероприятий.
Еще предлагается установить единый порядок создания и упразднения ЗАТО, а также установления и изменения границ режимных территорий. Из 43 ЗАТО по четырем нет ответа на вопрос о том, на основании каких документов они существуют. Остальные образованы Указами Президента РФ, да и то большей частью в связи с приобретением рабочим поселком статуса города. И даже после этого по 13 ЗАТО не известны точные даты их возникновения, а по трем — нет границ территорий.
В общем и целом на поставленный вопрос о необходимости нового закона о режимных территориях можно ответить: «Скорее да, чем нет». Прежний Закон безнадежно устарел даже для того, чтобы адаптировать его к действующему законодательству в сфере бюджетных и налоговых отношений, в области разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. И главное — режимные территории упразднять еще рано. Большинство ЗАТО созданы и существуют с целью обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
К сведению
Расчет размера субвенций на переселение граждан определяется по формуле:
Ci = Pi x WC : WP,
где:
Ci — общая сумма субвенций, выделяемых бюджету ЗАТО;
Pi — размер потребности ЗАТО в средствах на переселение граждан;
WC — размер субвенций, предусмотренный в федеральном бюджете на очередной финансовый год бюджетам ЗАТО;
WP — размер потребности ЗАТО в средствах на переселение граждан на очередной финансовый год.
Размер потребности ЗАТО в средствах на переселение граждан:
Pi = Hi x Z x N x S,
где:
Hi — ожидаемая численность семей, поставленных на учет для переселения на начало очередного финансового года (определяется как разность между численностью семей, состоящих на учете для переселения на начало текущего финансового года, и ожидаемой численностью семей, подлежащих переселению до конца текущего года);
Z — средний численный состав одной семьи (принимается в количестве 3 человек);
N — социальная норма общей площади жилья в среднем по РФ, утвержденная в установленном порядке;
S — средняя рыночная стоимость строительства
ИСТОЧНИК: ПРАВИЛА КОМПЕНСАЦИИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ
РАСХОДОВ И (ИЛИ) ПОТЕРЬ БЮДЖЕТОВ ЗАТО, СВЯЗАННЫХ
С РЕЖИМОМ БЕЗОПАСНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ