|
Новшество заключается во внесудебном порядке отрешения местных руководителей по инициативе представительного органа МО либо высшего должностного лица субъекта Федерации.
|
Государственная Дума приняла президентские поправки в законодательство о местном самоуправлении, предусматривающие удаление от должности глав муниципальных образований без учета мнения населения. Дискуссия вокруг этих поправок, в том числе в «ЭЖ» (№ 4 и 15), выявила концептуальные основы административного встраивания органов местного самоуправлении в систему власти в целом.
Принятый депутатами документ вводит институт удаления в отставку глав муниципальных образований (МО) наряду с существующим механизмом их отстранения от должности. Новшество заключается во внесудебном порядке отрешения местных руководителей по инициативе представительного органа МО либо высшего должностного лица субъекта Федерации.
Реакция на президентскую инициативу в обществе и среди экспертов была различной. Во Всероссийский совет местного самоуправления из муниципальных образований поступило более 300 отзывов, содержащих серьезные поправки. Вопрос привлек внимание Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, который запросил все документы по законопроекту. И. о. президента Конгресса Яан Микаллеф обратился в Совет Федерации РФ с просьбой не утверждать принятый Госдумой закон без заключения о его соответствии Европейской хартии местного самоуправления. Депутат Госдумы от правящей партии «Единая Россия» Елена Панина заявила, что наделение местных собраний дополнительными полномочиями приведет к усилению позиций местных чиновников: в период муниципальных выборов глава муниципалитета постарается провести в представительный орган как можно больше своих сторонников. В то же время это создаст почву для захвата местных собраний и советов криминальными структурами, которые фактически будут управлять зависимым от них мэром.
Реакция ее коллег по депутатской фракции была чисто декларативной – «никаких противоречий нет». Они проигнорировали глубокий анализ Европейского клуба экспертов местного самоуправления и Клуба муниципальных деятелей о несоответствии поправок положениям Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления.
И законопроект принят в третьем, окончательном, чтении подавляющим большинством голосов практически без обсуждения. Хотя и в первом чтении за него не голосовала только фракция КПРФ. Судя по всему, предрешен вопрос об утверждении документа в Совете Федерации. Затем президент подпишет инициированный от его имени закон. И удаление глав муниципальных образований станет еще одним инструментом построения вертикали власти в условиях отрыва местного самоуправления от населения.
Остается только отметить, что аргументы сторонников поправок строились исключительно на целесообразности принятия данных мер независимо от того, насколько они вписываются в правовые рамки российской институциональной системы.
Во-первых, утверждалось, что закон защитит население от нерадивых руководителей. Наиболее эффективно и быстро подобную защиту может осуществить губернатор, а не само население.
Во-вторых, подчеркивалось, что возможные злоупотребления могут касаться очень малого круга лиц, тогда как для большинства муниципальных образований удаление главы благо. То есть можно пожертвовать правами части граждан ради удовлетворения запросов остальных.
В-третьих, позитивно оценивалась преемственность идеологии поправок с практикой... советской власти. Утверждалось, что в начале 90-х гг. была разрушена такая система власти, при которой нижестоящие органы находились в жестком подчинении у вышестоящих. Нынешняя президентская инициатива направлена на восстановление подобной иерархической ответственности.
Председатель Комитета Госдумы по местному самоуправлению Вячеслав Тимченко заявил: «Я не уверен, что какие-то политические силы только из-за своих политических пристрастий будут преследовать руководителей, глав муниципальных образований».
Противники поправок подчеркивали, что создается институт устранения неугодных глав местного самоуправления, которые по каким-то причинам не нравятся губернаторам, а также усиливается зависимость муниципалитетов от партии власти. Тем самым грубо нарушается гарантированная Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления и невключение его в систему органов государственной власти.
Более конкретные возражения против законопроекта сводились к следующему:
- удаление главы муниципального образования осуществляется без учета мнения населения, что особенно неприемлемо в случае, когда глава избирался на всеобщих выборах, а не из состава представительного органа;
- законопроект не предусматривает в случае принятия решения об удалении права глав муниципальных образований на судебную защиту (против чего выступили даже представители ряда субъектов Федерации);
- удаление главы муниципального образования по инициативе губернатора представляет собой вмешательство органов государственной власти в гарантированную Конституцией РФ самостоятельность местного самоуправления[1];
- неприемлемым является недостаточно конкретный и открытый перечень оснований для удаления главы муниципального образования;
- возможность регулярного (с периодичностью в один месяц) внесения инициативы об удалении главы муниципального образования, которому фактически выражено доверие депутатского корпуса, способно привести к дестабилизации управления муниципальным образованием.
Проанализировав дискуссии о законопроекте, можно сделать и более общие выводы.
Сторонники и противники поправок не просто расходятся в оценке отдельного частного вопроса, а основываются на разных базовых принципах организации системы власти и определения роли в ней местного самоуправления.
Противники новации апеллируют к ценностям правового государства, соблюдению не только буквы, но и духа закона, первичности защиты прав и свобод личности. Их оппоненты опираются на приоритет целесообразности (в их понимании), популистские подходы и надежды на добрую волю властных и политических структур не допускать злоупотреблений и коррупции.
При таком различии позиций надежда на компромисс ничтожно мала. Остается уповать на юридическую эрудицию и политическую волю обладателя права подписи под федеральным законом.
_______________________
[1] Так, в Определении от 11.06.99 № 105-0 Конституционный Суд РФ прямо указал на «обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта РФ обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления» (абз. 5 п. 4 мотивировочной части).