Госдума РФ готова ко второму чтению законопроекта с поправками в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который устанавливает процедуру удаления в отставку главы муниципального образования, избранного на местных выборах. Против этой новации выступают и муниципальная общественность, и экспертные сообщества. Они отмечают, что нестыковок с действующим законодательством в законопроекте больше, чем в любом другом нормативно-правовом акте по муниципальной реформе.
Удалять без финансового анализа – нонсенс
Внесенный от имени главы государства документ предусматривает в качестве основания для принятия решения об удалении в отставку избранного главы муниципального образования (МО) неисполнение им или возглавляемым им органом местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Однако согласно ст. 132 Конституции РФ и ст. 21 и 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «О местном самоуправлении» (далее – Закон о местном самоуправлении) контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий относится к компетенции органов государственной власти.
Получается, что удаление в отставку главы МО по этой причине не входит в компетенцию представительного органа муниципального образования. Но в соответствии со ст. 20 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления (ОМСУ) несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий или переданных им таких обязанностей в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Значит, прежде чем удалить главу ОМСУ в отставку, нужно провести финансовый анализ местного бюджета и выяснить:
– причины исполнения или ненадлежащего исполнения муниципалитетом государственных полномочий;
– возможности исполнения долговых и/или бюджетных обязательств при состоянии бюджета на момент возникновения задолженности;
– умышленность в действиях (бездействии) местного главы, повлекших неблагоприятные последствия.
Избранный депутатами глава неуязвим
В отличие от избранного населением главы МО по норме рассматриваемого законопроекта глава муниципального образования, избранный депутатами из своего состава и являющийся таким образом председателем представительного органа, не может быть отправлен в отставку.
Еще один правовой нонсенс. Избранный народом глава МО более уязвим, чем глава МО из состава депутатского корпуса, потому что избранный депутатами глава МО не возглавляет местную администрацию. Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования руководит глава местной администрации, назначаемый на должность по контракту.
Исполнение бюджета муниципального образования обеспечивают исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований – местные администрации (ст. 154 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, глава МО, избранный местными депутатами из их состава, не исполняет бюджет муниципального образования. Значит, его действия (бездействие) не могут повлечь последствия, предусмотренные п. 2 и 3 ст. 75 Закона о местном самоуправлении.
Стоит ли огород городить?
Существует недопустимая неопределенность
Неточные формулировки содержатся и в других положениях законопроекта. В частности, остается открытым для интерпретаций в правоприменительной практике перечень оснований для удаления в отставку главы МО, предусматривающий «иные действия (бездействие)». Это, по сути, неограниченный список юридической ответственности. Однако еще в 2002 г. Конституционный Суд РФ указал на недопустимость неопределенных оснований отзыва всенародно избранных лиц. В постановлении КС РФ от 02.04.2002 № 7-П были признаны несоответствующими Конституции РФ положения региональных законов Красноярского края и Корякского автономного округа, допускающие применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или отвергнуты в судебном порядке.
Еще раньше, в постановлении от 07.06.2000 № 10-П Конституционный суд назвал основанием для отзыва региональных глав только неправомерную деятельность, «то есть конкретное правонарушение, факт которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке».
В законопроекте № 155656-5 неопределенный характер носит также понятие «неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения», поскольку решение этих самых вопросов – процесс непрерывный. Нужны критерии оценки деятельности органов местного самоуправления, а оценивать их должны независимые институты, чтобы избежать злоупотреблений.
Конституционный суд Российской Федерации не раз указывал, что нарушение принципа формальной определенности норм неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона (постановления от 25.04.95 № 3-П, от 15.07.99 № 11-П и от 30.07.2001 № 13-П). Нормативные правовые нормы должны носить исчерпывающий характер.
СПРАВКА
Конституция Российской Федерации. Статья 132
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
1. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в случае:
<...>
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ
Многие нормы документа требуют уточнения
Николай Миронов, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления
Всероссийский совет местного самоуправления обобщил отзывы муниципальных служащих на законопроект об удалении глав муниципальных образований. Руководители муниципальных районов и городских округов высказываются за распространение процедуры удаления глав сельских и городских поселений, входящих в состав районов и городов.
Больше всего муниципальных служащих смутил содержащийся в части о ежегодных отчетах глав муниципальных образований и глав местных администраций термин «подведомственность» органов местного самоуправления главе муниципального образования. Не ясно, что понимается под этим, какие именно органы местного самоуправления имеются в виду. Данная норма требует уточнения.
В том же дополнении, предложенном к внесению в Закон о местном самоуправлении, местные практики считают необходимым исключить слова «...в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования». Предложение обосновано тем, что не понятно:
– какие вопросы могут быть поставлены представительным органом;
– в каком виде они должны доводиться до главы муниципального образования – в письменной или устной форме, в виде депутатского запроса или решения представительного собрания;
– в какие сроки доводится такое уведомление.
Не исключено, что в дополнение к действующему законодательству обязательными для исполнения главами МО станут любые поручения депутатов решить тот или иной вопрос.
По мнению практиков, пункт о депутатской инициативе по удалению в отставку главы МО следует дополнить уточнениями:
– о недопустимости такой инициативы ранее шести месяцев со дня избрания главы муниципального образования и позднее шести месяцев до истечения срока его полномочий;
– об увеличении численности группы депутатов, которая вправе выдвинуть инициативу до 50% депутатских мест в представительном органе вместо 1/3 согласно законопроекту;
– о допустимости (необходимости) предварительного рассмотрения депутатской инициативы на конференции (собрании) граждан.
Большинство муниципальных служащих высказалось за возможность удаленных глав МО отстаивать свои права в судебном порядке, что отсутствует в законопроекте, принятом Госдумой России в первом чтении. Для этого предлагается дополнить ст. 14 проекта закона следующим положением: «...а также вправе обжаловать решение представительного органа в судебном порядке в течение десяти дней со дня его опубликования (обнародования). Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи».
Еще одно предложение муниципалов с мест связано с периодичностью выхода местных газет. Поскольку большинство из них стали еженедельниками, предлагается увеличить срок опубликования решения представительного собрания муниципального образования до десяти дней.
Видимо, не обойтись без парламентских слушаний, о необходимости которых было написано в «ЭЖ», № 04, 2009, едва документ поступил в парламентскую канцелярию.
«Яблоко» против удаления мэров
Дугар Санжиев, «ЭЖ»
Нечеткость процедуры принудительной отставки глав муниципальных образований, отсутствие для удаленных гарантий судебной защиты, отсутствие арбитра в оценке оснований для выдвижения инициативы об удалении в отставку неизбежно приведут к интригам, расправам по мотивам личной неприязни, политической идеологии или экономической заинтересованности.
Такой вывод сделан в обращении бюро РОДП «Яблоко» к Президенту России «О внесении поправок в проект федерального закона, позволяющего по инициативе губернаторов отправлять в отставку мэров городов», принятого 20 марта Государственной Думой РФ в первом чтении.
Предоставление губернаторам права выдвигать инициативу об отставке главы муниципального образования противоречит ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Законопроект допускает внесудебное отрешение от должности избранных населением глав муниципальных образований. Это не соответствует ст. 3 Конституции РФ, которая гласит, что свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Наконец, проект закона нарушает ст. 133 Конституции РФ, гарантирующую местному самоуправлению право судебной защиты.
«Яблоко» предлагает исключить из обсуждаемого в Госдуме документа эти антиконституционные нормы.
Предлагается оставить положения, предусматривающие повышение ответственности глав муниципалитетов перед населением и местными депутатами путем ежегодного их отчета перед представительным органом и жителями о своей деятельности, работе местной администрации, муниципальных предприятий и учреждений.