Получить освобождение от ответственности за вред, причиненный окружающей среде, можно. За индульгенцией следует обращаться в органы исполнительной власти того субъекта РФ, на территории которого действует вредоносное производство. Именно они вправе своим волевым решением снизить плату за загрязнение природы или освободить от нее. Насколько такое право соответствует Конституции РФ, 24 марта 2009 г. разбирался Конституционный Суд РФ.
Не перевелись еще нормативно-правовые документы, принятые в соответствии с отмененными законами. Такова жизнь: уследить за всеми изменениями не всегда возможно. Естественный отбор актов на предмет соответствия действующим нормам права осуществляется, в том числе путем обращения в судебные инстанции.
Так произошло с постановлением Правительства РФ от 28.08.92 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (далее – Порядок), принятым в соответствии с утратившим силу Законом РСФСР от 19.12.91 «Об охране окружающей природной среды»[1].
К СВЕДЕНИЮ
Конституционный Суд РФ в 2002 г. уже рассматривал запрос Правительства РФ о проверке конституционности этого постановления в силу сходства платежа за негативное воздействие на окружающую среду с налоговым обязательством. Результат – платеж был признан сбором, а само постановление в этой части – не противоречащим Конституции РФ (Определение от 10.12.2002 № 284-О).
Согласно подп. «б» п. 4 Порядка для отдельных организаций плата за загрязнение окружающей среды может быть снижена или отменена. Такие решения принимают органы исполнительной власти субъектов РФ совместно с территориальными органами Минприроды и Госсанэпиднадзора. Счастливчиками могут стать «организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ».
Данный порядок фактически означает право субъектов РФ предоставлять отдельным организациям освобождение от платы за вред, причиненный окружающей среде. Тем самым попирается конституционная обязанность каждого на сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам и возмещение причиненного вреда в виде платы за негативное воздействие.
Новый одноименный Федеральный закон от 10.01.2002 № 7‑ФЗ, сменивший Закон РСФСР, к полномочиям Правительства РФ отнес установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия. Ни о каких льготах и делегировании прав на освобождение от этих выплат в законе нет. Вместе с тем установленный правительством порядок вполне может содержать условия, снижающие или иным образом изменяющие общие правила платы за причиненный вред.
Правом предоставления льгот воспользовались некоторые субъекты РФ, в частности Республика Татарстан.
Ее кабинет министров издал постановление[2], освобождающее от платы за негативное воздействие на окружающую среду все организации, финансируемые из бюджета Татарстана, муниципальные образования Татарстана, общественные и религиозные объединения, автономные учреждения, созданные Республикой Татарстан и муниципальными образованиями Татарстана.
Верховный суд Республики Татарстан усмотрел в этом правовую ущербность и обратился в Конституционный Суд РФ, который 24 марта 2009 г. приступил к выяснению обстоятельств. Предметом исследования стал вопрос: вправе ли Правительство РФ освобождать каких-либо природопользователей от платы за загрязнение окружающей среды и делегировать это полномочие органам исполнительной власти субъектов РФ?
Сразу отметим, что окончательное решение будет принято на закрытом совещании, дебаты и обсуждения которого не станут достоянием общественности.
Тем не менее предположить исход дела можно, проанализировав обстоятельства, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу.
За отмену индульгенций
В пользу признания спорной нормы неконституционной указывает большинство обстоятельств.
Во-первых, оспариваемое творчество, разрешенное Порядком, противоречит сущности платы за негативное воздействие на окружающую среду. Она должна быть обязательной для всех природопользователей, поскольку призвана возмещать причиненный природе вред и компенсировать расходы государства по охране окружающей среды. Платежи носят индивидуально-возмездный характер на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление. Об этом говорится в Определении Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284.
Во-вторых, принцип платности за причиненный вред окружающей среде изложен в актах, по своей конструкции имеющих приоритет и большую силу, чем постановление Правительства РФ, в котором предусмотрена возможность предоставления льгот.
Например, о платности использования природных ресурсов и обязанности возмещать вред сказано в ряде законов. В частности, в ст. 76 Земельного кодекса РФ установлена обязанность возмещать вред в результате земельных правонарушений. В статье 100 Лесного кодекса РФ предусмотрено возмещение вреда, причиненного лесам. Аналогичные нормы содержатся в законах от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» (ст. 51), от 24.04.95 № 52-ФЗ «О животном мире» (ст. 52 и 56), от 04.05.99 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 28), от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных и биологических ресурсов» (ст. 2 и 53), от 24.06.98 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потреблении» (ст. 23).
В-третьих, такая плата является доходной частью трех бюджетов – России, субъекта РФ и муниципального образования.
В соответствии со ст. 10, 71, 76 и 106 Конституции РФ федеральный бюджет, в том числе состав его доходов и расходов, относится к сфере законодательного регулирования. Плата за загрязнение окружающей среды – один из источников дохода федерального бюджета. Следовательно, ее взимание должно допускаться федеральным законодателем, но никак не решением субъекта РФ, пусть даже по согласованию с рядом министерств.
Напомним, что с 1 января 2005 г. Бюджетным кодексом РФ установлены нормативы распределения платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты бюджетной системы РФ в размере:
– 20% – в федеральный бюджет;
– 40% – в бюджеты субъектов Федерации;
– 40% – в бюджеты муниципальных районов и городских округов;
– 80% – в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, снижение суммы платы за загрязнение окружающей среды или освобождением от ее уплаты в отношении отдельных организаций приводит к уменьшению поступления доходов всех бюджетов бюджетной системы РФ. А это нарушает принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ.
За сохранение индульгенций?
В пользу сохранения существующего порядка есть свои аргументы. Главный из них упомянут в Определении № 284, принятом при оценке рассматриваемого ныне Порядка.
Тогда КС РФ заметил, что федеральный законодатель предоставил право устанавливать плату за негативное воздействие Правительству РФ. Поэтому делегирование ему законом полномочий по установлению порядка платы и ее размеров не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и закрепленного Конституцией РФ разграничения компетенции. При этом, как заметил КС РФ, вводимые Правительством РФ ставки должны быть разумно обоснованны, справедливы и соразмерны затратам органов власти, связанным с осуществлением работ по охране окружающей среды.
Вместе с тем не лишним будет вспомнить Определение Верховного Суда РФ от 01.10.2008 № 15-ГО8-8. Верховный Суд РФ согласился с Верховным судом Республики Мордовия и признал недействующим постановление Правительства Мордовии от 31.01.2005 № 23 «Об освобождении от платы за негативное воздействие на окружающую среду бюджетных учреждений Республики Мордовия»[3]. Указанное постановление практически повторяет постановление Кабинета министров Республики Татарстан, послужившего поводом для разбирательства в КС РФ.
Причиной для признания постановления Республики Мордовия недействительным стало отсутствие согласования льгот с Минприроды и Госкомсанэпиднадзором, а также то, что льготы им предоставлялись учреждениям, финансируемым из местных бюджетов, тогда как Порядок дает возможность льготировать бюджетников, финансируемых из федерального бюджета и бюджета субъекта. В остальном Верховный Суд РФ не увидел в постановлении противоречий законодательству.
* * *
В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что в разных субъектах РФ освобождения от платы за вред предоставляется по-разному. В одних льготы предоставляются конкретным категориям плательщиков, объединенных какими-либо признаками, в других – определенным юридическим лицам[4]. Насколько такое разночтение Порядка соответствует правовым конструкциям применения льгот и освобождений, покажет окончательное решение Конституционного Суда РФ, которое скоро станет известно. С ним мы непременно ознакомим наших читателей. Надеемся, что данное решение будет перекликаться с конституционным принципом равенства, определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть достигнуто лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит, к нарушению принципа равенства и верховенства закона.
________________________
[1] Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
[2] Постановление кабинета министров Республики Татарстан от 30.03.2007 № 115 «Об освобождении отдельных категорий природопользователей Республики Татарстан от платы за негативное воздействие на окружающую среду».
[3] Постановлением Республики Мордовия ее бюджетные учреждения, финансируемые из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, освобождены от платы за негативное воздействие на окружающую среду.
[4] В соответствии с предоставленной информацией Правительства РФ, адресованной Конституционному Суду РФ и озвученной на заседании 24 марта 2009 г.