Высший Арбитражный Суд РФ приступил к анализу судебных решений по спорам о сносе и признании права собственности на самовольные постройки. В июле Президиум ВАС РФ рассмотрел проект Обзора судебной практики. Некоторые его положения будут дорабатываться.
Что такое самовольная постройка? В пункте 1 ст. 222 ГК РФ установлено три основных критерия, позволяющих признать постройку самовольной. Она должна быть построена:
- на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом или иными правовыми актами;
- без получения необходимых разрешений на строительство;
- с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Судьба самовольной постройки может завершиться двояко: либо ее придется снести, либо суд признает право собственности на нее. Кто и в каком порядке будет сносить такую постройку и признавать права собственности? На эти вопросы попытался ответить Высший Арбитражный Суд РФ в проекте Обзора судебной практики.
Решение о сносе — привилегия суда
Принудительный снос возможен только по решению суда. Об этом гласит п. 1 проекта Обзора судебной практики. Высшие арбитры считают, что положения ст. 222 ГК РФ не разрешают собственнику земельного участка проводить самоуправные действия по сносу самовольной постройки, созданной другим лицом, а также запрещают принудительный снос в административном порядке. В таком толковании ст. 222 ГК РФ защищает конституционные права лица, осуществившего самовольную постройку (далее — застройщик), в частности предоставляет застройщику возможность предъявить встречный иск о признании права собственности на постройку и защищает его права на материалы, которые останутся после сноса.
Ранее судебная практика в основном складывалась не в пользу застройщика. Некоторые арбитражные суды полагали, что для сноса самовольной постройки не требуется судебного решения, а достаточно соответствующего распоряжения органа местного самоуправления. При этом судьи ссылались на п. 2 ст. 222 ГК РФ (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 10.08.2005 № Ф04-6574/2004(13738-А70-33) и ФАС Кавказского округа от 20.05.2004 № Ф08-1892/04).
В последнее время судебная практика изменилась. Арбитражные суды стали поддерживать позицию высших арбитров (постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.08.2008 № А33-29118/05-Ф02-2830/07, ФАС Северо-Кавказского округа от 25.12.2008 № Ф08-7675/2008). По их мнению, принимая решение о сносе самовольной постройки, органы местного самоуправления тем самым решают вопрос о праве собственности застройщика. В то же время федеральное законодательство такого права им не предоставляет, а, наоборот, обеспечивает судебную защиту прав на имущество (ст. 35 Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ).
Буква Закона
Пункт 2 ст. 222 ГК РФ
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не имеет права распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 Гражданского кодекса РФ.
Инициаторы сноса
Первыми, кто могут потребовать сноса самовольной постройки, — собственник или организации (граждане), имеющие иные законные права на земельный участок, на котором возведена постройка. При обращении в суд с соответствующим заявлением они не обязаны доказывать свою заинтересованность в сносе постройки, достаточно подтвердить вещное право на земельный участок.
В отдельных случаях самовольные постройки, возведенные без надлежащих разрешений или с нарушением строительных норм и правил, могут создавать угрозу жизни и здоровью граждан. Вряд ли собственник земельного участка или застройщик будет предпринимать меры по устранению угрозы, создаваемой такой постройкой. Выступить в защиту публичных интересов вправе государственные органы, в частности прокурор и органы по строительному надзору.
Однако есть один нюанс. Прокурор может обратиться в суд с заявлением в защиту прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства только в соответствии с процессуальным законодательством. На это указано в п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17.01.92 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В статье 52 АПК РФ приведен ограниченный перечень оснований для обращения прокурора в арбитражный суд, предъявление иска о сносе самовольной постройки к ним не относится. Федеральное законодательство не предоставляет такое право и органам, осуществляющим строительный надзор. Поэтому разработчики проекта Обзора судебной практики предложили два варианта. Первый: предоставить прокурору и органам по строительному надзору право предъявлять иск о сносе самовольной постройки при наличии публичных оснований. Второй: не предоставлять данное право.
В ходе обсуждения обоих вариантов мнения участвующих в заседании Президиума ВАС РФ разошлись. Было решено, что вопрос требует дополнительного обсуждения.
Помимо госорганов к инициаторам сноса самовольной постройки высшие арбитры относят других лиц, права и интересы которых нарушает сохранение постройки. Предъявить иск они могут только на основании абз. 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ. При этом они должны доказать, какое право или законный интерес нарушает сохранение самовольной постройки.
Справка
В соответствии с абз. 3 п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Виды самовольных построек
Действие ст. 222 ГК РФ направлено на предотвращение нарушений законного владения и вещных прав конкретных лиц при строительстве объекта. Подобные нарушения могут возникать как при строительстве нового объекта недвижимости, так и при реконструкции уже существующего. Возникает вопрос: можно ли реконструкцию объекта недвижимости, проведенную с нарушением строительных норм и необходимых разрешений, считать самовольной постройкой, подлежащей сносу? Сложившаяся судебная практика по данному вопросу неоднозначна. Так, ФАС Западно-Сибирского округа полагает, что реконструкция здания не считается созданием недвижимого имущества, а значит, объект после реконструкции не признается самовольной постройкой (постановление от 29.11.2007 № Ф04-7406/2007(39499-А45-39)).
ФАС Поволжского округа и ФАС Северо-Кавказского округа придерживаются иного мнения (постановления от 17.03.2009 по делу № А12-12855/2008 и от 24.01.2008 № Ф08-8921/07). Судьи считают, что объект недвижимости, возведенный без разрешений, относится к самовольной постройке. С этим согласился и ВАС РФ. В пункте 11 проекта Обзора судебной практики высшие арбитры указали, что ст. 222 ГК РФ применяется к отношениям, возникшим в связи с самовольной реконструкцией объекта недвижимости. В этом случае сносу подлежит весь объект недвижимости, если его нельзя привести в первоначальное состояние, в котором он находился до реконструкции.
Правила о самовольной постройке распространяются и на объекты незавершенного строительства. Это определено в п. 13 проекта Обзора судебной практики. Напомним, что самовольной постройкой считается недвижимое имущество. Согласно ст. 130 ГК РФ и ст. 25 Федерального закона от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не завершенные строительством объекты относятся к недвижимому имуществу. Следовательно, самовольно возведенный объект незавершенного строительства подлежит сносу на основании ст. 222 ГК РФ.
Право собственности на самострой
Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом при наличии условий, предусмотренных в п. 3 ст. 222 ГК РФ, в частности:
- оформлено право собственности или иное право на земельный участок (например, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения);
- сохранение самовольной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, а также не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Нередко застройщики, выполняющие данные требования, сначала возводят самовольную постройку без необходимых разрешений, а затем обращаются в арбитражный суд с иском о признании права собственности на нее. Таким образом они пытаются обойти действующий порядок, установленный для получения разрешений. Чтобы предотвратить возникновение подобных ситуаций, высшие арбитры предлагают судам отказывать в признании права собственности на такие постройки. В сложившейся практике уже имеются судебные решения с отказами по данному основанию (постановление ФАС Московского округа от 16.09.2008 № КГ-А40/8053-08).
Разработчики проекта Обзора судебной практики предложили два варианта формулировки этого основания для отказа. Первый: не признавать право собственности, если застройщик не предпринял мер для получения разрешений на строительство постройки. Второй: отказывать в признании права собственности независимо от попыток застройщика оформить разрешения.
Участники заседания Президиума ВАС РФ одобрили первый вариант отказа в признании права собственности, но окончательное решение остается за высшими арбитрами.
Высшие арбитры предлагают также не признавать право собственности на самовольные постройки, возведенные с существенными нарушениями строительных и градостроительных норм и правил (п. 19 проекта Обзора судебной практики). Данное основание для отказа вытекает из ст. 222 ГК РФ. По смыслу данной нормы нарушение указанных норм и правил является существенным нарушением прав и интересов третьих лиц, а также создает угрозу жизни и здоровью граждан. Аналогичного мнения придерживаются арбитражные суды (постановления ФАС Поволжского округа от 29.01.2009 по делу № А55-5799/2008 и ФАС Московского округа от 16.09.2008 № КГ-А40/8053-08). Так, ФАС Восточно-Сибирского округа отказал в признании права собственности на самовольную постройку, поскольку представленные застройщиком документы не подтверждали соответствие самовольной постройки строительным нормам (постановление от 19.12.2008 № А78-2218/08-Ф02-6326/08).
* * *
Проблема сноса самовольных построек и признания права собственности на них достаточно сложная и не может быть решена в рамках одного заседания. Чтобы определить единую позицию по данному вопросу, Высший Арбитражный Суд РФ скорее всего проведет не одно заседание Президиума. Мы будем следить за развитием событий.