Уже две недели действуют правила, позволяющие различным контролирующим структурам аккредитовывать экспертов для проведения проверок бизнеса. По сути, речь идет о появлении особого класса приближенных к власти специалистов, объективность которых вызывает большие сомнения.
Правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю (далее — Правила), утверждены постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 № 689 и применяются с 8 сентября. Документ принят на основании Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 (далее — Закон № 294-ФЗ), который изначально задумывался властью чуть ли не как панацея от бюрократического произвола и коррупции. Казалось бы, этот закон должен быть пропитан духом защиты отечественного предпринимательства и не оставлять чиновникам лазеек для использования отдельных норм в корыстных целях. Но так ли это?
Буква закона
Пункт 7 ст. 2 Закона № 294-ФЗ
Эксперты, экспертные организации — граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством РФ порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного и муниципального контроля для проведения контрольных мероприятий.
И швец, и жнец...
Возможные функции экспертов (экспертных организаций), привлекаемых проверяющими в рамках контрольных мероприятий, перечислены в п. 2 ст. 7 Закона № 294-ФЗ. Прежде всего это оценка соответствия деятельности хозяйствующих субъектов, а также производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) установленным требованиям и анализ соблюдения таких требований. Экспертов могут привлекать и для проведения мониторинга эффективности государственного и муниципального контроля, учета результатов проверок и отчетности о них.
Диапазон работ, для выполнения которых могут привлекаться эксперты, весьма широк. Они участвуют не только в проверках, но и выполняют почти всю работу, связанную с контрольными мероприятиями, вплоть до составления отчетов. Должностным лицам остается лишь назначать проверки, номинально участвовать в них и выносить решения о применении санкций по подсказке «сторонних помощников». Спрашивается: можно ли такой контроль в полной мере отнести к государственному или муниципальному? Вряд ли.
В каких случаях чиновникам позволено прибегать к услугам экспертов? Пункт 5 ст. 2 Закона № 294-ФЗ гласит, что эксперты и экспертные организации привлекаются к проверкам при необходимости. Но, когда она возникает, законодатель не уточняет. Поэтому чиновники вправе привлекать к проверкам экспертов по своему усмотрению.
Для сравнения: в ст. 95 НК РФ установлено, что экспертиза назначается, когда для разъяснения возникающих вопросов требуются специальные познания в науке, искусстве, технике или ремесле. В данном случае законодатель исходит из традиционного понимания роли эксперта, не оговаривая возможность возложения на него функций по анализу, мониторингу и отчетности.
Как видим, Закон № 294-ФЗ позволяет чиновникам освободить себя от всей черновой работы по контролю и надзору. Между тем реализация такой возможности ляжет очередным бременем на налогоплательщиков. В статье 3 этого закона в качестве одного из принципов предусмотрено финансирование проводимых проверок, в том числе мероприятий по контролю, за счет средств соответствующих бюджетов.
Сомнения не предусмотрены
Дальнейшие сравнения НК РФ с Законом № 294-ФЗ будут также не в пользу последнего.
Статья 95 НК РФ содержит основные положения о процедуре проведения экспертизы. В частности, вопросы, поставленные перед экспертом, и его заключение не могут выходить за пределы специальных познаний эксперта. Он может отказаться от дачи заключения, если предоставленных ему материалов недостаточно или если эксперт не обладает необходимыми знаниями для проведения экспертизы. Эксперт также вправе заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов. В такой ситуации законодатель предусмотрел, что проверяемое лицо имеет право заявлять отвод эксперту, просить о назначении эксперта из числа указанных им лиц, представлять дополнительные вопросы для получения по ним заключения.
Закон № 294-ФЗ не детализирует процедуру проведения экспертизы и не предусматривает прав подконтрольных лиц, аналогичных тем, о которых упоминается в НК РФ. Очевидно, данное обстоятельство может негативно сказаться на качестве проверок и привести к возникновению конфликтных ситуаций.
Парадоксально, но факт: НК РФ обеспечивает интересы прав хозяйствующих субъектов в обсуждаемой части гораздо эффективнее Закона № 294-ФЗ, направленного на защиту бизнеса.
Бытие определит сознание
А не сгущаем ли мы краски? Может быть, новоиспеченные эксперты на деле окажутся действительно независимыми и объективными, чему будут способствовать Правила. В них, в частности, установлено, что аккредитацию экспертов и экспертных организаций осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на проведение соответствующего государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Итак, органы по аккредитации одновременно являются и контролирующими органами, которые «узаконивают» экспертов, чтобы в дальнейшем использовать их в своих целях. Такое совпадение в лицах настораживает.
Одно из условий аккредитации: претенденты не должны состоять в гражданско-правовых и трудовых отношениях с хозяйствующими субъектами, которые подверглись проверке, и являться аффилированным лицом проверяемых лиц. В то же время из анализа приведенного положения следует, что такие отношения допустимы с аккредитующими органами. Кстати, в любом случае без гражданско-правовых отношений с соответствующим органом не обойтись, поскольку из Закона № 294-ФЗ следует, что эксперты участвуют в проверках на возмездной основе.
Правила не ограничивают количество экспертов и экспертных организаций, аккредитованных и используемых одним органом при проверках в одной из сфер деятельности. А это предполагает конкуренцию. Другой вопрос, как конкуренты попытаются выделиться. Вероятно, лояльностью к органу-«кормильцу». А эксперты, пекущиеся прежде всего об объективности и защите подконтрольных лиц, окажутся не у дел.
Можно предположить, что новый институт экспертов, специализирующихся на участии в проверках, проводимых государственными и муниципальными органами, задумывался как фактор, препятствующий произволу чиновников. Если так, нужно констатировать, что законодателю не удалось воплотить идею в жизнь. Получился гибрид получиновника-полуэксперта. С одной стороны, он не отягощен статусом «государева человека», с другой — новоявленный Франкенштейн фактически государственный контролер. Согласитесь, в таком сочетании потенциально заложена опасность коррупционных проявлений.
1 Согласно п. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ его положения не применяются к налоговому контролю.Согласно п. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ его положения не применяются к налоговому контролю.