Рост цен на землю и ее нехватка для нового строительства в крупных городах, таких, например, как Москва и Санкт-Петербург, заставили задуматься чиновников о новых возможностях изъятия земли у собственников в фонд государства. Новым основанием для этого может стать ненадлежащее использование земельного участка. Чьей землей власти могут заинтересоваться? Ответ на этот вопрос есть в законопроекте, запланированном к рассмотрению Госдумой в ноябре.
Идея изымать земли за ненадлежащее использование родилась в результате двух противоположных явлений. С одной стороны, экономический кризис заставил «встать» многие производственные предприятия, но чтобы не обанкротиться, производственные площади вместе с землей, которые они занимают, начали сдавать в аренду. С другой стороны, продолжает работать бизнес посредников, которые зарабатывают исключительно на том, что скупают что-либо оптом недорого, а распродают частями, но с накруткой в цене на растущем рынке. Земля не исключение. В настоящее время процветает бизнес по приобретению гектаров земли с последующей перепродажей соток физическим лицам. Во время поиска приобретателя земля простаивает.
Подобные факты, когда земли не используются по прямому назначению, побудили законодателей встать на защиту прав тех лиц, которые могли бы воспользоваться ею по назначению, но не успели: лакомый кусок земли уже принадлежит другим.
Для перераспределения собственности разработан и подготовлен к первому чтению законопроект (№ 250276-5), в котором предложены новые основания для изъятия земли. Изменения коснутся Земельного и Гражданского кодексов РФ, в которых прописаны основные права, обязанности и возможности государства по изъятию земли у собственников.
Действующий порядок
Сейчас в ст. 44 Земельного кодекса РФ установлено, что право собственности на земельный участок прекращается в трех случаях: при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок и в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.
Основаниями принудительного изъятия (ч. 2 ст. 235 ГК РФ) могут являться различные причины: одни из них обусловлены ненадлежащими действиями (бездействием) самого собственника, другие — интересами общества и государства.
К первой группе причин относятся ненадлежащее исполнение обязательств собственником (ст. 237 ГК РФ), совершение собственником правонарушений, предусматривающих в виде санкции за них конфискацию имущества (ст. 243 ГК РФ).
К случаям принудительного изъятия имущества у собственника, обусловленным государственными и общественными интересами (то есть не связанным с ненадлежащим поведением самого собственника), относится реквизиция (ст. 242 ГК РФ).
Изъять земельный участок могут для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК РФ). Наглядным примером является изъятие земель в целях размещения олимпийских объектов в г. Сочи.
В статьях 284 и 285 ГК РФ предусмотрено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда он предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, а также если используется не по целевому назначению или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Что же касается земель сельскохозяйственного назначения, в ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» содержится положение о том, что сельскохозяйственный земельный участок может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет.
Устанавливается важный принцип, служащий гарантией свободного развития имущественных отношений, — недопустимость изъятия имущества у собственника, кроме случаев, предусмотренных законом. Дополнить закон призван рассматриваемый законопроект.
Новые основания для изъятия
Как сказано в пояснительной записке к законопроекту, он подготовлен с целью разработать механизм ответственности землевладельца, который должен выполнять требования земельного законодательства, в частности ст. 44 Земельного кодекса РФ.
Для этой цели в эту статью предлагается внести дополнение со ссылкой на новую ст. 54.1 Земельного кодекса РФ. В ней, помимо отчуждения собственником своего земельного участка другим лицам или отказа собственника от права собственности на земельный участок, появятся новые основания для возможного отчуждения земельного участка. Собственнику грозит отчуждение, если:
• в течение трех лет он не использовал земельный участок для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства;
• использование земельного участка осуществлялось способами, которые привели к значительному ухудшению экологической обстановки, либо совершены умышленные земельные правонарушения, связанные с отравлением, загрязнением, порчей или уничтожением плодородного слоя;
• допущена систематическая неуплата земельного налога.
Принудительное прекращение права собственности на земельный участок осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Названные органы вначале должны предупредить собственника о допущенных правонарушениях с указанием оснований допущенного земельного правонарушения, срока, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено, с указанием на возможное принудительное прекращение права собственности на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения.
В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок ст. 54.1 Земельного кодекса РФ предусматривает инициирование судебного процесса о прекращении права собственности на земельный участок.
Читаем между строк
На первый взгляд изменения призваны закрыть пробел законодательства в части определения порядка прекращения права собственности, о котором речь идет в ст. 44 Земельного кодекса РФ. Действительно, в Гражданском кодексе РФ отсутствует механизм реализации данной нормы, поэтому ее применение на практике крайне затруднительно. С этой точки зрения включение в законодательство нормы, описывающей порядок направления собственнику предупреждений об устранении нарушений, отведения срока для их устранения, в полной мере требуется для создания прозрачности взаимоотношений, направленных на прекращение права собственности.
Вместе с тем появляется возможность изъятия земли без какого-либо возмещения собственнику, что нарушает конституционный принцип, изложенный в ч. 2 ст. 35 Конституции РФ: «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».
Согласно предлагаемому п. 4 ст. 54.1 «в случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, вынесший предупреждение, направляет материалы в суд о прекращении права собственности на земельный участок». Отметим требование, с которым инициируется судебный процесс, — о прекращении собственности, а не о передаче земли на торги. Это означает безвозмездное лишение собственности, запрещенное приведенной нормой Конституции Российской Федерации. Не напоминает ли это реквизицию или конфискацию?
Сомнительным также представляется введение принудительного прекращения права собственности в качестве наказания за неуплату земельного налога. Предлагаемое наказание несоразмерно общественной опасности этого деяния.
Кроме того, ответственность за налоговые правонарушения является предметом регулирования не Земельного кодекса РФ, а Налогового кодекса РФ (главы 15 и 16), а также Уголовного кодекса РФ (ст. 198 и 199). В результате за одно и то же правонарушение будут применяться несколько видов ответственности.