Для расчетов с контрагентами средств у бюджетных учреждений часто не хватает, а взыскать их задолженность за счет государства или ведомства, к которым они принадлежат, нелегко. Даже добившись положительного решения суда, кредитор порой остается ни с чем. Всего несколько слов в судебном акте — «за счет казны Российской Федерации» делают его исполнение практически невозможным. Разберемся, в чем ошибка судов, как ее предотвратить и как подобную проблему разрешили высшие арбитры.
Ничто не предвещало проблем
Военкомат задолжал деньги обществу с ограниченной ответственностью. Оно обратилось в суд. Решение звучало витиевато: взыскать задолженность с Российской Федерации в лице Минобороны России, выступающего в качестве главного распорядителя денежных средств, за счет казны РФ в порядке субсидиарной ответственности.
С исполнительным листом взыскатель пришел в отделение казначейства, в котором у Минобороны России открыт лицевой счет. Но казначейство вернуло исполнительный лист, указав, что согласно ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ обязанность по исполнению судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями госорганов или их должностных лиц, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ лежит на Минфине России. Поскольку в судебном решении сказано взыскать «за счет казны РФ» — идите в Минфин России.
Но и в финансовом ведомстве обществу дали от ворот поворот, ссылаясь все на ту же ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ. Мол, в исполнительном листе сказано о взыскании «в лице Министерства обороны РФ, выступающего в качестве главного распорядителя денежных средств», а названная статья исключает исполнение Минфином России судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета. Согласно ст. 242.3 Бюджетного кодекса РФ взыскателю нужно обратиться в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику лицевого счета, то есть туда, где обществу уже отказали.
Круг замкнулся. Общество снова пошло в суд, теперь уже оспаривая возврат казначейством исполнительного листа.
В кругах судебных
Суд первой инстанции отклонил требование общества со следующей мотивировкой. Российская Федерация как собственник имущества федеральных учреждений в соответствии со ст. 120 ГК РФ несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Но юридические лица, созданные РФ, не отвечают по ее обязательствам. Иными словами, субсидиарную ответственность в рассматриваемом случае несет исключительно публично-правовое образование — Российская Федерация. А Минобороны России не может отвечать по обязательствам РФ, оплачивая за счет средств, выделенных ему как самостоятельному юридическому лицу — бюджетополучателю на ведение хозяйственной деятельности.
Поскольку решения о взыскании денежных средств за счет казны РФ исполняет Минфин России (ст. 165 и 242.2 Бюджетного кодекса РФ), возврат казначейством исполнительного листа законен (см. решение Арбитражного суда г. Москвы от 13.10.2008 № А40-45827/08-12-490). С этим выводом согласилась и кассационная инстанция (постановление ФАС Московского округа от 13.01.2009 № Ф05-11386/08).
У общества осталась последняя надежда — ВАС РФ.
А спор-то давний
Проблема, когда суды, взыскивая задолженность ведомственных учреждений, допускают ошибки в определении должника и источника выплаты, давняя.
Так, в совместном письме Минфина России и Федерального казначейства от 17.09.2008 № 08-00-02-89, № 42-7.1-15/9.2-423 рассматривалась аналогичная ситуация, когда формулировка судебного акта одновременно предусматривает взыскание денежных средств с главного распорядителя средств соответствующего бюджета «в порядке субсидиарной ответственности» и «за счет казны». В письме это называется ошибкой судов — казначейство не может исполнить такое решение, потому что «за счет казны РФ» исполняет Минфин России, а финансовое ведомство не может его исполнить, так как ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ запрещает ему исполнять судебные решения «в порядке субсидиарной ответственности».
В письме представителям казначейства, участвующим в делах о взыскании денег с главных распорядителей средств бюджета в порядке субсидиарной ответственности, а также с федеральных бюджетных учреждений по денежным обязательствам данных учреждений, советуют не допускать применения судами формулировок «за счет казны». Также по искам о возмещении бюджетными учреждениями убытков, вытекающих из гражданско-правовых обязательств, трудовых правоотношений, представителям казначейства предписано пояснять судам, что такие обязательства являются денежными обязательствами бюджетного учреждения и подлежат взысканию непосредственно с должника, а не «за счет казны РФ».
Судебная практика по разрешению такой тупиковой ситуации складывалась противоречиво. Даже в рамках одного округа встречались противоположные решения. Например, ФАС Московского округа в постановлении от 13.01.2009 № Ф05-11386/08 решил, что возврат исполнительного листа казначейством законен, а в постановлении от 12.03.2009 № КА-А40/1225-90 — незаконен.
Хотя решения, принимаемые не в пользу кредиторов, достаточно редки. Например, в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 10.12.2008 № Ф08-7227/2008 № А53-7131/2008-С4-45 признан законным возврат казначейством исполнительного листа на взыскание задолженности в порядке субсидиарной ответственности с Ростовской области в лице департамента лесного хозяйства Ростовской области (порядок взыскания за счет РФ, указанный в п. 1 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ, и порядок взыскания за счет субъекта РФ, указанный в ст. 242.4 Бюджетного кодекса РФ, одинаков). Казначейство отметило, что должник, указанный в исполнительном документе, — «Ростовская область в лице департамента лесного хозяйства Ростовской области» — не имеет лицевого счета получателя средств федерального бюджета, поэтому у казначейства отсутствует реальная возможность исполнить судебное решение. Чаще суды встают на сторону взыскателей. Так, ФАС Дальневосточного округа в постановлении от 18.03.2008 № Ф03-А51/07-1/6495 указал, что исполнительный документ не может быть возвращен казначейством со ссылкой на то, что должником не открыт лицевой счет получателя средств федерального бюджета, поскольку такое основание для возврата исполнительного документа не предусмотрено п. 3 ст. 242.1 Бюджетного кодекса РФ.
В постановлении от 13.11.2008 № КА-А40/10612-08 ФАС Московского округа та же норма Бюджетного кодекса использована в ином контексте. Суд указал, что казначейство вправе возвратить исполнительный лист только по основаниям, указанным в п. 3 ст. 242.1 Бюджетного кодекса РФ, в числе которых нет такого основания, как исполнение исполнительного листа иным субъектом, в частности Минфином России.
Признавая действия казначейства по возврату исполнительного листа незаконным, суды нередко ссылались на то, что запрет, содержащийся в п. 1 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ, является своего рода исключением для общего порядка, означающим, что такое судебное решение должно исполняться как раз в порядке ст. 242.3 Бюджетного кодекса РФ — казначейством по месту открытия лицевого счета главному распорядителю средств бюджета (постановления ФАС Московского округа от 13.11.2008 № КА-А40/10612-08 и от 19.01.2009 № 09АП-17617/2008-АК). То есть суды констатируют, что противоречия между этими статьями нет.
Новый довод: ошибки нет
Президиум ВАС РФ в постановлении от 26.05.2009 № 1910/09 вознаградил общество за упорство и терпение. Отметив противоречивость судебной практики, он не стал повторять перечисленные выше доводы для признания действий казначейства незаконными, а прибег к другому обоснованию.
Передавая спор в президиум, тройка судей привела в пример аналогичное дело, рассмотренное в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 22.12.2008 № А29-5101/2008. Суд признал правомерным направление исполнительного документа по взысканию в порядке субсидиарной ответственности с главного распорядителя за счет казны муниципального образования в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета главного распорядителя средств местного бюджета. Несмотря на заявления, в упомянутом письме Минфина России и Федерального казначейства об ошибочности действий судов согласно п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам государственного (муниципального) учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы. И при удовлетворении исков, предъявленных в порядке субсидиарной ответственности кредитором государственного (муниципального) учреждения, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа.
Исходя из п. 3 ст. 215 ГК РФ муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Указание в судебном акте на взыскание с главного распорядителя средств муниципального бюджета в порядке субсидиарной ответственности за счет казны муниципального образования не препятствует органу, осуществляющему открытие и ведение лицевого счета главного распорядителя, исполнить требования исполнительного документа, поскольку средства соответствующего бюджета (которые и находятся на счете распорядителя) являются частью казны.
ВАС РФ указал на аналогичное понятие государственной казны в п. 4 ст. 214 ГК РФ: в состав государственной казны РФ, казны субъекта РФ входят средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. ВАС РФ заключил, что по настоящему спору указание в исполнительном листе на взыскание в порядке субсидиарной ответственности с РФ в лице Минобороны России за счет казны РФ также не препятствовало отделению казначейства исполнить требования исполнительного листа, ведь на счетах названного министерства находятся средства бюджета РФ, то есть казны РФ.
Суды услышали высших арбитров
Примечательно, что в последнее время участились случаи обжалования возврата исполнительных листов именно Минфином России, а не казначейством, как в рассмотренном нами споре. Это говорит о том, что в бизнес-сообществе пока нет полного понимания порядка взыскания средств бюджета по денежным обязательствам бюджетных учреждений.
Например, ФАС Московского округа в постановлении от 21.08.2009 № КА-А40/6570-09 по делу № А40-93265/08-79-706 разъяснил, что указание в исполнительном листе арбитражного суда о взыскании денежных средств за счет казны РФ само по себе не свидетельствует о том, что исполнительный документ должен безусловно исполнять Минфин России (см. также постановление ФАС Московского округа от 02.10.2009 № КА-А40/9880-09).
Суды после принятия постановления ВАС РФ от 26.05.2009 № 1910/09 демонстрируют однозначный подход: в таких случаях исполнительный документ следует направлять в орган Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета должнику как получателю средств соответствующего бюджета (например, постановления ФАС Дальневосточного округа от 29.06.2009 № Ф03-2770/2009, Московского округа от 24.06.2009 № КА-А40/5602-09).
Остается надеяться, что казначейство прислушается к мнению ВАС РФ и прекратит практику незаконного возврата исполнительных листов в подобных ситуациях.
К сведению
Вывод о наличии субсидиарной ответственности Минобороны России за долги военкомата (как в случаях с другими подведомственными учреждениями) вызван тем, что Минобороны России осуществляет полномочия собственника в отношении государственного имущества, переданного военкоматам, и является главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении военкоматов.