Общемировое развитие последних десятилетий характеризуется ростом экономического ущерба от природных катастроф, причиной которых зачастую является хозяйственная деятельность человека. Уязвимость общества в отношении происходящих бедствий в первую очередь обусловлена социально-экономическими факторами. Поэтому более правомерно вести речь не о самих катаклизмах, а о природных рисках, то есть рисках развития общества, связанных с ущербом от воздействия опасных природных явлений и процессов.
Куда идет мир
В динамике природных рисков можно выделить четыре тенденции:
1. Количество наиболее разрушительных природных бедствий увеличивается. Темпы роста наносимого ими экономического ущерба устойчиво превышают рост производства мирового валового продукта (МВП).
Прямые убытки человечества от наиболее разрушительных природных катастроф за 1950—1999 гг. выросли более чем в 15 раз, а МВП — в 4,5 раза. В 2000—2010 гг. ежегодный урон может превысить 100 млрд дол. (в 1,5 раза больше, чем в 1990-е годы). А среднегодовой темп прироста МВП за тот же период составит 5,4%.
2. Рост экономического ущерба от природных бедствий опережает динамику роста количества самих катастроф.
Фактические масштабы потерь с учетом огромного количества менее значимых опасностей и бедствий намного превышают приведенные цифры. По прогнозам, данная тенденция сохранится. К 2050 г. по сравнению с началом столетия урон от опасных явлений может возрасти в 9 раз, а их количество — лишь в 4 раза.
3. Рост экономического ущерба от природных опасностей и бедствий приобретает глобальный характер.
Потери неуклонно увеличиваются и в государствах «золотого миллиарда» (на них в 90-х годах прошлого века приходилось около 60% нанесенного экономического ущерба), и в развивающихся, и в постсоциалистических странах. Причина кроется в растущей уязвимости экономических систем, среди которых преобладают общества индустриального типа с ускоренной урбанизацией и развитием промышленности.
4. Увеличение дифференциации природных рисков.
Она проявляется, во-первых, между различными типами социально-экономических систем. По данным ООН, величина риска природных катастроф для жизни населения наименее развитых стран в тысячу раз выше, чем для жителей более развитых. По степени социальной уязвимости страны с переходной экономикой уступают урбанизированным более чем в 1,5 раза. С точки зрения же экономической уязвимости все государства независимо от ступени развития близки к среднемировому уровню.
Во-вторых, дифференциация проявляется внутри стран между социальными группами, отличающихся по демографическим, культурным признакам, уровню благосостояния. Так, из числа примерно 2 млн человек, погибших в природных бедствиях и катастрофах в мире в 1975—2000 гг., малоимущие составили 67,5%, люди с доходами ниже среднего — 27,5%, 4 — выше среднего уровня, и лишь 1% — люди с высокими доходами.
К сведению
Совокупный экономический ущерб от ураганов «Катрина», «Рита» и «Вилма», произошедших осенью 2005 г. в США, составил 156 млрд дол. Потери от эпидемии птичьего гриппа в том же году только в странах Юго-Восточной Азии превысили 10 млрд дол. При перерастании ее в пандемию число заболевших, по оценке Всемирного банка, может достигнуть в текущем году 50 млн человек, а экономический ущерб — более 500 млрд дол.
Куда идет Россия
Несмотря на тенденцию снижения общего количества природных бедствий и количества погибших в них в России, численность пострадавших в целом растет, а материальные потери увеличиваются (в среднем ежегодно на 10—15%). Экономический ущерб составляет около 70% совокупных материальных потерь от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, среднегодовая величина которых в конце 1990-х — начале 2000-х гг. оценивалась в 3—7% ВНП.
Кроме того, значимы различия и между социальными группами с позиции уязвимости к природным бедствиям. Последствия наводнений в Якутии и Краснодарском крае в 1998—2002 гг., сильных морозов в Корякском округе в 2004 г. и большей части территории нашей страны в начале нынешнего года — наглядное тому подтверждение.
При этом, будучи весьма подверженной воздействию неблагоприятных природных факторов, отечественная экономика по сравнению с хозяйствами других различных по уровню развития стран мира не испытывает какой-то особой, исключительной угрозы
В сопоставлении со странами высокого благосостояния повышенная уязвимость России к природным рискам кроется в недооценке роли человеческого капитала, в институциональных просчетах проводимых либеральных реформ. Именно они способствовали усилению примитивизации отечественной экономики и усилению проблем бедности, обусловивших снижение устойчивости и повышенный уровень природных рисков.
Катастрофы: тормоз или катализатор роста?
На этот счет у экономистов существуют два полярных подхода. Одни считают, что в отличие от крупных социально-политических конфликтов, прежде всего войн, природные риски не являются существенным негативным фактором макроэкономической динамики. Более того, в ряде случаев они могут оказывать положительное влияние.
Последствия бедствий носят локализованный (по времени, территории и объектам) характер, а программы развития пострадавших районов могут способствовать росту инвестиций в строительство, оказывая позитивное воздействие на развитие экономики в целом. Поэтому нет необходимости в общегосударственной политике в отношении природных рисков. Есть лишь потребность в подготовке и реализации планов действий по ликвидации локальных последствий катастроф и восстановлению хозяйств пострадавших районов.
Другие экономисты полагают, что природные риски оказывают противоречивое воздействие на экономический рост и развитие, в котором существенное место занимают негативные тенденции. По их мнению, проявляющиеся в разрушении производственного и социального капитала (включая инфраструктуру); а также в углублении разрывов в уровнях социально-экономического развития как между странами, так и внутри государств. Такой подход требует того, чтобы политика снижения природных рисков являлась бы неотъемлемой частью стратегий устойчивого развития. Это принципиальное положение в качестве краеугольного камня глобального плана устойчивого развития было закреплено ООН в декларации, принятой на специальной международной конференции в Хиого (Япония) в январе 2005 г.
При этом деятельность по управлению природными рисками следует рассматривать как специфический вид общественной безопасности и соответственно как часть общественного сектора экономики. Ее цель — защита населения и территорий от природных опасностей, объективная неустранимость и неполнота информации о которых предопределяют две важные особенности управления природными рисками.
Во-первых, приоритетную роль производства знаний о природных рисках и способах их снижения, являющихся первоосновой разработки и применения норм и стандартов безопасности, и, далее, практических мер по снижению ущерба. в качестве стратегического направления развития страны не только по критерию эффективности, но и устойчивости и безопасности развития. общественный характер производимых в этой сфере благ.
Эти обстоятельства доказывают ярко выраженную социальную направленность управления природных рисков. Его экономическая эффективность определяется тем, что затраты на снижение опасности для здоровья и жизни людей представляют собой разновидность инвестиций и текущих расходов на «фонд здоровья», что способствует повышению производительности труда и, как следствие, экономическому росту. Кроме того, объективно необходимо участие государства как ключевого института в управлении природными рисками.
Придерживаясь последнего подхода и обращаясь к программе на будущее России, представляется, что необходимо обновление и дополнение существующей, к сожалению, только на бумаге, отечественной концепции устойчивого развития (Указ Президента РФ от 01.04.96 № 440.). В нее должны быть включены положения о снижении природных рисков, учитывающие действующую Экологическую доктрину России. С учетом сказанного ранее, поиск путей упомянутого снижения рисков необходимо вести в сфере социально-экономической политики.
Программа на будущее
В России она реализуется в форме Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), доказавшей свою высокую результативность за сравнительно непродолжительный срок своего существования.
Вместе с тем процесс институционализации управления природными рисками далек от завершения и носит противоречивый характер. Это серьезно ограничивает эффективность формальных институтов, включая РСЧС, в частности в сфере предупреждения и снижения риска стихийных бедствий.
Это также отрицательно сказывается на реализации уже имеющихся возможностей по снижению природных рисков, не говоря уже о перспективе. Необходимо более целенаправленное и продуманное вмешательство государства в процесс формирования действенного механизма снижения природных рисков, в том числе экономического.
Вмешательство государства необходимо по трем основным направлениям.
- Проведение социально ориентированной экономической политики, направленной на снижение бедности и степени социального, включая региональное, расслоение. На это должны быть задействованы основные ресурсы бюджета, в частности, в рамках недавно предложенных социально ориентированных национальных проектов.
- Усиление перераспределительных функций государства. Прямое государственное финансирование мер по снижению природных рисков покрывает не более 10% их общего ущерба, основная часть которого обусловлена явлениями и процессами долгосрочного характера («ползучие катастрофы») и чрезвычайными ситуациями местного и регионального уровня.
При этом требуется не только увеличение госрасходов, но и перераспределение бюджетных ресурсов, предусматривающее, во-первых, увеличение доли затрат на превентивные меры снижения природных рисков и эффектов их воздействия на структуру и рост экономики (исследования природных процессов, их мониторинг, прогнозирование).
Во-вторых, увеличения удельного веса регионального и местного уровней в этих затратах, а также внебюджетных фондов.
Гарантии целевого характера и повышения эффективности использования федеральных трансфертов и субсидий могут быть обеспечены через формирование специального Правительственного фонда снижения риска природных бедствий. При этом федеральную поддержку субъектов РФ и местных властей необходимо ограничить районами, расположенными в зонах наибольшего риска.
- Участие государства одновременно в качестве экономического субъекта и регулятора деятельности в сфере страхования от природных опасностей. Вопрос актуальный не только для России, учитывая зачаточный уровень развития страхования, но и для наиболее развитых стран, где за счет страховых премий покрывается основная часть экономического ущерба от всех природных опасностей.
Однако доля страхового покрытия в случае крупномасштабных бедствий имеет четкую тенденцию к снижению. Это хорошо видно на примере страхования от наводнений, на которые приходится основная часть экономического ущерба от природных опасностей в России, странах Европы и США.
Без социального партнерства не обойтись
Необходимость и целесообразность вмешательства государства не предполагает его исключительную ответственность за принятие решений по защите экономики от природных опасностей.
Без партнерства с гражданами, с предпринимательским сообществом государство само не в состоянии значительно снизить природные риски, учитывая стойкую тенденцию повышения ущерба от природных бедствий. При этом речь идет не только о субсидиарной функции государства в указанном партнерстве, но и здоровой конкуренции в его рамках (например, между государственными и частными страховыми компаниями, строительными организациями и т. д.), которой должны способствовать серьезные изменения в институциональной базе управления природными рисками.
Такое поведение государства — не только реализация его социальной функции, но и производственный фактор. Учитывая, что инвестиции в защиту от природных угроз являются экономически рискованными, капиталовложения государства как самостоятельного игрока или субсидирование им инвестиций и текущих расходов других участников рынка, бесспорно, повышают их роль в борьбе за снижение природных рисков.