Затянувшееся становление местного самоуправления в России сродни развитию малого бизнеса в стране. Разговоров о необходимости преобразований и поддержки много, но мало кто говорит, как это делать. Об этом свидетельствует осуществленный Институтом экономики города (ИЭГ) очередной мониторинг реализации Закона о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
«Самое печальное, что мнение экспертного сообщества никто не слышит, — сетует руководитель проекта, главный специалист ИЭГ кандидат социологических наук Людмила Рагозина, — хотя прогнозы аналитиков, высказанные в 2003 г., во многом сбылись».
В самом деле, происходит ожидавшееся экспертами огосударствление института муниципального управления. В частности, доля субвенций на осуществление государственных полномочий в бюджетах городских округов выросла с 13,2% в 2007 г. до 20% в 2009 г., в районных бюджетах — с 14,2 до 34,7%. В целом за эти годы перечень переданных государственных полномочий увеличился в 1,5 раза, а объем денежных поступлений на их исполнение из федерального и региональных бюджетов — более чем в два раза.
«Это результат регулярного обновления Закона № 131-ФЗ», — объясняет «ЭЖ» Л. Рагозина. К примеру, вопросы местного значения городских округов (ст. 16) с 2004 г. изменялись 26 раз 13 федеральными законами.
В итоге, как и прогнозировалось, усиливается подотчетность органов местного самоуправления (ОМСУ) органам государственной власти. И главным образом перед региональной исполнительной властью. Так, вопреки экспертному предостережению введен механизм удаления по инициативе губернаторов глав муниципальных образований без предварительного судебного решения. В результате появился противовес прописанному в законе отзыву населением должностных лиц в муниципалитетах. Вследствие этого, по мнению эксперта по муниципальному управлению Виталия Пашинского, местная власть меньше всего интересуется мнением людей, выбирающих эту самую власть, и все больше демонстрирует лояльность к более высоким уровням власти. Причем проявляется это порой в весьма уродливой форме псевдоактивности: «Вы принимаете дурацкие решения, мы их таким же образом выполняем». На этом негативном фоне растет риск подкупа местной власти бизнес-элитой и даже криминалом.
Растущая зависимость муниципалитетов от финансовой благосклонности органов государственной власти привела к снижению инвестиционной привлекательности муниципальных образований, о чем свидетельствует, в частности, практика ежегодных инвестиционных форумов «Муниципальная Россия». Сегодня почти половина административных центров областей, краев и республики не имеет права распоряжаться землями, государственная собственность на которые не разграничена. А 53% городов, обретя статус поселений, лишилась прежней самостоятельности в формировании собственных бюджетов.
Опасения сбываются, надежды – нет
«Большая часть тех положений закона, которые приветствовались учеными, к сожалению, не реализована, зато наши опасения, наоборот, сбылись», — говорит старший научный сотрудник Института экономики переходного периода кандидат экономических наук Ирина Стародубровская.
Реформа местного самоуправления была призвана развивать экономическую самостоятельность муниципальных образований, разграничить полномочия между уровнями публичной власти, приблизить власть к населению. В реальности финансовая составляющая деятельности органов местного самоуправления отдана на откуп региональным властям.
Во всем мире существуют местные налоги и инструменты бюджетного выравнивания провинций. В России происходит с точностью наоборот. Доля федеральных налогов в ВВП страны растет год от года, а доля местных бюджетов сокращается. У ОМСУ нет стимулов для экономического развития территорий (табл. 2).
Разграничение полномочий доведено до абсурда. Взять, к примеру, такой вопрос местного значения, как сбор и утилизация бытового мусора. Если в крупных городских округах, главным образом в региональных столицах, еще соблюдаются санитарные, экологические и прочие стандарты, то в муниципальных районах устраивают свалки в радиусе 50 км от населенных пунктов и считают данный вопрос местного значения решенным. Это привело к возникновению стихийных свалок едва ли не рядом с домами.
По мнению экспертов, начинать надо было с системы расселения. Без ее учета нарезка административно-территориальных границ привела к тому, что где-то местное общество исчисляется тысячами и даже миллионами людей, а есть муниципальные образования с десятками жителей не самого трудоспособного возраста.
Таблица 1
Рост бюрократии на местах
|
Прогноз |
Результат |
|
В 2,5 раза, или до 1,4 млн человек, возрастет общая численность работников органов местного самоуправления |
2002 г.— численность муниципальных служащих составляла 283 000 человек 2008 г. — численность муниципальных служащих составляла 340 800 человек |
|
С 6,6 до 16,5% увеличится доля расходов на управление в бюджетах муниципальных образований |
2005 г. — 6% — доля расходов в местных бюджетах на управление 2008 г. — 9,8% — доля расходов в местных бюджетах на управление |
Таблица 2
Снижение стимулов для экономического развития
|
Прогноз |
Результат |
|
Развитие системы бюджетного федерализма будет сведено на нет доминирующей системой бюджетного выравнивания |
Доля местных бюджетов в ВВП: 2007 г. — 6,3%, 2008 г. — 5,8, 2009 г. — 6,1% Доля федерального бюджета в ВВП: 2007 г. — 19,5%, 2008 г. — 21,5, 2009 г. — 24,6% |
|
Будет тормозиться реформа ЖКХ |
В 2006—2008 гг. число аварий выросло на 11,7% — с 39 900 до 44 600 |
|
Будет сдерживаться естественная кооперация при решении вопросов межмуниципального характера |
В 2009 г. только в 18 субъектах Федерации из 83 были примеры создания межмуниципальных хозяйствующих субъектов |
Источник: Институт экономики города
Комментарии экспертов
Игорь Бабичев, руководитель аппарата
Комитета Государственной Думы по вопросам
местного самоуправления
Пусть Минфин не позволил осуществить выравнивание доходов и расходов муниципальных бюджетов, но реформа местного самоуправления состоялась. Не беда, что она не дала еще инструмента для устойчивого развития территорий. Но это и не было целью Федерального закона № 131-ФЗ. Значит, наступает новый этап реформы, который должен дать очередные ориентиры теории и практике муниципального управления. Подходит время установления целевого управления в муниципальных образованиях в интересах местного населения.
Владимир Мокрый,
заведующий сектором
муниципального права Института
государства и права РАН, д.ю.н.
Перераспределение зон и мер ответственности между уровнями публичной власти осуществлено по кальке разграничения полномочий и вопросов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Ничего плохого в этом нет. Только практика оказалась богаче теории. Не так давно один мэр признался мне: «Делайте, что хотите, но дайте работать. А с губернатором ссориться я не стану».
Валерий Кирпичников,
руководитель Центра инноваций
муниципальных образований
Три четверти всех проблем в России — это неэффективность управления, ибо власть неподконтрольна населению. Не случайно в бюджетах московских управ фонд оплаты труда муниципальных служащих составляет 80% всех расходных статей. Местное самоуправление ничего не может делать, а потому бездействует. Местное самоуправление необходимо федеральной власти, которая многое может сделать, но не хочет. И в муниципальное управление часто идут ради обретения власти в интересах своего бизнеса.
Нодари Хананашвили,
кандидат юридических наук,
член Общественного совета города Москвы
Основной недостаток муниципальной реформы вижу в отсутствии массированной системы подготовки кадров для органов местного самоуправления. Устранять его надо всем миром. Как, впрочем, и способствовать установлению действительно местной власти, чтобы местное самоуправление не превратилось в местное самоуправство. Мировая практика муниципального управления строится на принципе субординарности, который в нашей стране, к сожалению, трансформировался в право распределения нефтяных струек.