Поселениям нужна собственная бюджетная политика

Самая многочисленная часть муниципальных образований — поселения — остается в стороне от процесса совершенствования финансовой политики и повышения качества управления средствами, начавшегося на всех уровнях бюджетной сферы. Сохраняется представление о местном бюджете как о придатке вышестоящих бюджетов.

Например, Плавский район Тульской области. Много лет основным источником его бюджета являются трансферты из областной казны. Их доля в 2009 г. превысила 70% всего объема местных доходов. В целом по области межбюджетные трансферты составляют треть расходов областного бюджета.

На первый взгляд средняя статистика приемлема. Бюджетные поступления складываются фактически половина на половину. Тем не менее только в районном центре все благополучно. У остальных сельских администраций собственных доходов не хватает на решение вопросов местного значения, закрепленных законодательством. Средний уровень бюджетных расходов поселений меньше 25 000 руб. Этого недостаточно даже для финансирования социаль­но значимых мероприятий. О строительстве и модернизации объектов инфраструктуры, в частности лечебных и образовательных учреждений, речь не идет.

Такая ситуация типична для всех российских поселений. Средний уровень налоговых доходов в бюджетах поселений составляет 23,6%. Неблагоприятно складывающаяся демографическая ситуация, растущий дефицит рабочих мест и низкий уровень оплаты труда обусловливают крайне малое поступление налогов в бюджеты поселений и высокий уровень их дотационности.

Все это отражение финансовых потоков в стране. Если в Москве концентрируется до 80% всех российских финансов, то в Плавске генерируется 75% налоговых и неналоговых доходов района. Это главный фактор формирования так называемого отрицательного трансферта, когда сельские администрации делегируют часть полномочий району.

В Плавском районе поселения передали району полномочия в общей сложности по 20 вопросам. Это больше половины перечня обязательств поселенческих администраций перед населением, определенных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Помимо этого отдельные поселения не выполняют полномочия, связанные с размещением муниципального заказа на поставки товаров и установлением тарифов на услуги. Администрация районного центра уступила районной власти право на владение, пользование и распоряжение имуществом, на создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общепита, торговли и бытового обслуживания, создание условий для массового отдыха жителей поселения и организацию обустройства мест массового отдыха населения, оказание содействия в установлении опеки и попечительства, формирование архивных фондов поселения, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности граждан на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

В отдельных случаях отрицательный трансферт оправдан стремлением оптимизировать муниципальное управление. Но в целом это свидетельство отсутствия средств у местных администраций на выполнение своих обязательств перед населением.

 

Выход

Решить проблемы можно только путем формирования бюджетной политики поселений. Делать это надо совместными усилиями органов местного самоуправления и поселений, и муниципальных районов, а также органов власти субъекта РФ. Предлагается:

— ввести в систему межбюджетных трансфертов механизм распределения с учетом рангов по показателю, характеризующему доходы в расчете на одного жителя муниципального образования до и после предоставления трансфертов;

— повысить качество финансового менеджмента на уровне поселений путем создания системы финансового стимулирования;

— вовлечь распределение субсидий поселениям в процесс развития территорий в приоритетных для региона направлениях;

— оптимизировать процесс делегирования полномочий «муниципальный район — поселение»;

— активно использовать межмуниципальное сотрудничество.

Межбюджетные трансферты должны приобрести исключительно стимулирующее значение. Существующая практика выравнивания бюджетной обеспеченности имеет существенный недостаток. Получается, что выигрывает тот, кто меньше работает.

Целесообразно создать специальный инструмент межбюджетного регулирования — механизм присвоения и сохранения рангов муниципальных образований до и после распределения межбюджетных трансфертов. Это заставит органы местного самоуправления расширять собственную базу налоговых и неналоговых доходов в условиях объективной дотационности их бюджетов. Контроль над ранжированием осуществим с помощью формулы неравенства:

где Д_налj — налоговые доходы бюджета j-го поселения;

Д_ненj — неналоговые доходы бюджета j-го поселения;

МБТ_j — межбюджетные трансферты в бюджете j-го поселения;

Ч_j — численность населения j-го поселения;

(j – 1) — ранг поселения до распределения межбюджетных трансфертов;

j — ранг поселения по итогам определения объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов поселений в расчете на одного жителя.

Расчет позволит сравнивать бюджетные показатели поселений муниципального района и делать вывод о сохранении или изменении их ранга. Если неравенство не выполняется, вероятно неоправданное ухудшение положения поселения в расчете на одного жителя. При распределении трансфертов из района в поселения надо выявить причины и внести корректировки в распределение межбюджетных траншей во избежание дестимулирования и уменьшения разрывов в обеспеченности территорий. Формирование бюджетной политики поселений — обязательное условие для обеспечения социально-экономического развития российской глубинки в среднесрочной перспективе.

Таблица 1

Бюджеты поселений Плавского района, млн руб.

Поселение	Доходы бюджета	Налоговые и неналоговые доходы	Межбюджетные трансферты
Плавск	6,5	6,5	0
Горбачевское	1,6	0,1	1,5
Камынинское	1,2	0,2	1
Мещеринское	1,5	0,3	1,2
Молочно-Дворское	1,7	1	0,7
Ново-Никольское	1,5	0,1	1,4
Октябрьское	1,4	0,3	1,1
Пригородное	1,5	0,1	1,4
Итого бюджеты поселений района	16,9	8,6	8,3

　

Таблица 2

Бюджетные доходы поселений Плавского района в расчете на одного жителя

Поселение	До выравнивания, тыс. руб./ чел.	Ранг до распределения межбюджетных трансфертов	После выравнивания, тыс. руб./ чел.	Ранг после распределения межбюджетных трансфертов
Горбачевское	0,04	8	0,67	7
Пригородное	0,06	7	0,94	5
Ново-Никольское	0,07	6	1,07	3
Мещеринское	0,18	5	0,88	6
Камынинское	0,19	4	1,11	2
Октябрьское	0,24	3	1,12	1
Плавск	0,4	2	0,4	8
Молочно-Дворское	0,59	1	1	4

　

Все поселения отказались от следующих полномочий:

• содержание и строительство дорог и соответствующей инфраструктуры;

• создание условий для организации досуга и обеспечение услугами организаций культуры;

• обеспечение условий для развития массовой физкультуры и спорта, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.

Семь поселений передали полномочия:

• по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению;

• организации библиотечного обслуживания населения;

• организации и осуществлению мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

• расчету субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Шесть поселений отказались от следующего вида публичных услуг:

• обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями;

• организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

• создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб.