Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей ООО «Встреча» - адвокатов С.В. Кобрянова и В.И. Старченко, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д.Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук А.С. Саломаткина,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО «Встреча». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика К.В. Арановского, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А. Мельниковой, от Министерства финансов Российской Федерации - С.С. Котовича, от Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка - Л.И. Шевчука, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно пункту 1 статьи 333.40 «Основания и порядок возврата или зачета государственной пошлины» Налогового кодекса Российской Федерации уплаченная государственная пошлина подлежит возврату частично или полностью в случае: уплаты государственной пошлины в большем размере, чем это предусмотрено главой 25.3 данного Кодекса; возвращения заявления, жалобы или иного обращения или отказа в их принятии судами либо отказа в совершении нотариальных действий уполномоченными на то органами и (или) должностными лицами; прекращения производства по делу или оставления заявления без рассмотрения судом общей юрисдикции или арбитражным судом; отказа лиц, уплативших государственную пошлину, от совершения юридически значимого действия до обращения в уполномоченный орган (к должностному лицу), совершающий (совершающему) данное юридически значимое действие; отказа в выдаче паспорта гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, удостоверяющего в случаях, предусмотренных законодательством, личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и на территории Российской Федерации, проездного документа беженца; направления заявителю уведомления о принятии его заявления об отзыве заявки на государственную регистрацию программы для ЭВМ, базы данных и топологии интегральной микросхемы до даты регистрации (в отношении государственной пошлины, предусмотренной пунктом 1 статьи 330.30 данного Кодекса).
1.1. Конституционность пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации оспаривает ООО «Встреча», которому Комитет Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию отказал в предоставлении лицензии на розничную продажу алкогольной продукции (приказ от 24 февраля 2011 года). Не подвергая сомнению правомерность самого отказа в предоставлении лицензии, ООО «Встреча» потребовало возврата уплаченной им, как того требует абзац девятнадцатый подпункта 94 пункта 1 статьи 333.33 данного Кодекса, государственной пошлины в размере 40 000 рублей, в чем ему также было отказано.
Признавая решением от 2 сентября 2011 года отказ в возврате государственной пошлины незаконным, Арбитражный суд Ставропольского края исходил, в частности, из того, что юридически значимым действием, за совершение которого она взимается, является само предоставление лицензии и что отсутствие отказа в выдаче лицензии среди перечисленных в статье 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации оснований, при наличии которых ранее уплаченная пошлина не возвращается, предполагает необходимость ее возврата.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев апелляционную жалобу Комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию, решение суда первой инстанции отменил, указав в постановлении от 28 ноября 2011 года, что государственной пошлиной оплачивается заявление на получение лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, а юридически значимое действие лицензирующего органа включает в себя прием, регистрацию, экспертизу представленных соискателем документов, обследование занимаемых им производственных помещений, составление акта и принятие соответствующего решения (о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче) и что ни в статье 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, ни в Федеральном законе от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» отказ в выдаче лицензии не предусмотрен в качестве основания для возврата государственной пошлины.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 января 2012 года постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда оставлено без изменения, а кассационная жалоба ООО «Встреча» - без удовлетворения. Определением коллегии судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 марта 2012 года в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций заявителю также отказано.
1.2. Как следует из статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», конкретизирующих статью 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод проверяет конституционность оспариваемых заявителями законоположений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и выносит постановление только по предмету, указанному в жалобе, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
По мнению ООО «Встреча», примененный арбитражными судами в его деле пункт 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, лишая лицо, уплатившее в существенном для него размере государственную пошлину за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, права на возврат этой пошлины в случае, когда в предоставлении лицензии ему отказано, противоречит тем самым статьям 34 (часть 1) и 57 Конституции Российской Федерации.
Соответственно, пункт 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой его положения позволяют отказывать в возврате государственной пошлины, ранее уплаченной соискателем лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, в случае принятия уполномоченным органом решения об отказе в предоставлении такой лицензии.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (статья 57); федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «з»); система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (статья 75, часть 3).
Федеральный законодатель, к компетенции которого в силу названных конституционных положений относится нормативно-правовое регулирование в сфере федеральных налогов и сборов, обладает достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных направлений и содержания налоговой политики. Однако, осуществляя соответствующее правовое регулирование, он связан требованиями Конституции Российской Федерации, прежде всего обязывающими Российскую Федерацию как демократическое правовое государство признавать, защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина, что, в частности, нашло отражение в Налоговом кодексе Российской Федерации, согласно пункту 3 статьи 3 которого недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав.
Налоговый кодекс Российской Федерации определяет сбор как обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (пункт 2 статьи 8), и относит к федеральным сборам государственную пошлину (пункт 10 статьи 13), которая взимается с организаций и физических лиц при их обращении в уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам за совершением в отношении этих организаций и физических лиц юридически значимых действий, предусмотренных главой 25.3 данного Кодекса, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями Российской Федерации (пункт 1 статьи 333.16).
Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сборы, как и налоги, - это конституционно допустимый платеж публичного характера, уплачиваемый в бюджет в силу обязанности, установленной законом; государственная пошлина, будучи законно установленным сбором, является единственным и достаточным платежом за совершение уполномоченным органом соответствующих юридически значимых действий и в отличие от налога обладает свойством индивидуальной возмездности (Постановление от 28 февраля 2006 года № 2-П, определения от 1 марта 2007 года № 326-О-П, от 16 декабря 2008 года № 1079-О-О и др.).
Вместе с тем государственная пошлина, взимаемая за совершение уполномоченным органом или должностным лицом соответствующих юридически значимых действий, является специфической разновидностью публично-финансовых платежей, размер которых не обязательно должен быть эквивалентен понесенным в связи с совершением этих действий затратам и определяется федеральным законодателем на основе принципов справедливости и соразмерности исходя из цели обеспечения публичного порядка в конкретной сфере общественных отношений и характера прав, реализация которых связывается с необходимостью уплаты государственной пошлины. При этом - имея в виду именно фискальный характер государственной пошлины - вопрос о том, в каких случаях она подлежит возврату, также решается федеральным законодателем, осуществляющим в рамках предоставленной ему дискреции и с соблюдением конституционных требований к законному установлению налогов и сборов правовое регулирование условий их взимания.
3. По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации в системной связи с ее статьями 1 (часть 1), 19 (части 1 и 2) и 55, в Российской Федерации как правовом государстве законы о налогах и сборах должны содержать четкие и понятные нормы. Конкретизируя вытекающий из приведенных положений Конституции Российской Федерации принцип определенности налоговых норм, Налоговый кодекс Российской Федерации закрепляет в пункте 6 статьи 3, что акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.
Формальная определенность налоговых норм предполагает их достаточную точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, расплывчатость налоговой нормы может привести к не согласующемуся с конституционным принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками и тем самым - к нарушению конституционного принципа юридического равенства и вытекающего из него требования равенства налогообложения, закрепленного пунктом 1 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, а потому предусмотренный в дефектных - с точки зрения требований юридической техники - нормах налог не может считаться законно установленным (постановления от 8 октября 1997 года № 13-П, от 28 марта 2000 года № 5-П и от 30 января 2001 года № 2-П, определения от 12 июля 2006 года № 266-О, от 2 ноября 2006 года № 444-О и от 15 января 2008 года № 294-О-П).
3.1. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 18 февраля 1997 года № 3-П и от 11 ноября 1997 года № 16-П, налоги и сборы можно считать законно установленными только в том случае, если законом зафиксированы все существенные элементы соответствующего налогового обязательства, т.е. установить налог или сбор можно только путем прямого перечисления в законе существенных элементов налогового обязательства.
Налоговый кодекс Российской Федерации, согласно пункту 3 статьи 17 которого при установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам, относит к элементам обложения государственной пошлиной наличие обращения соответствующих лиц за совершением в их отношении юридически значимых действий к уполномоченным на то органам публичной власти и должностным лицам (пункт 1 статьи 333.16), основания взимания - совершение предусмотренных законом юридически значимых действий (пункт 2 статьи 8, пункт 1 статьи 333.16), срок уплаты государственной пошлины, которая, по общему правилу, определяется как предварительный платеж (пункт 1 статьи 333.18).
Наряду с указанными в число обязательных элементов обложения государственной пошлиной входит и порядок ее уплаты, что предполагает необходимость определения правил и оснований возврата государственной пошлины. Перечень таких оснований содержится в являющемся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу пункте 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации и - принимая во внимание их содержание - претендует на обобщающий в отношении всех случаев уплаты государственной пошлины, предусмотренных главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации, характер, который не опровергается указанием в той же статье на ряд случаев, когда государственная пошлина возврату не подлежит (пункты 2 и 4).
Подпункт 94 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 27 декабря 2009 года № 374-ФЗ «О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона «О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции») определяет юридически значимые действия, в связи с совершением которых взимается государственная пошлина, как действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, включая предоставление или продление срока действия лицензии на розничную продажу алкогольной продукции (абзац девятнадцатый). В отрыве от иных положений главы 25.3 данного Кодекса такая формулировка не исключает возможность вывода о том, что государственная пошлина уплачивается лишь за сам факт предоставления лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, а потому в случае отказа в предоставлении лицензии подлежит возврату, однако в системном единстве с пунктом 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации она не может рассматриваться как предполагающая в таком случае возврат государственной пошлины: поскольку положения пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации применительно к возврату государственной пошлины являются специальными, именно их буквальное толкование имеет приоритет перед буквальным толкованием иных норм данного Кодекса; необходимость же для участников налоговых правоотношений исходить прежде всего именно из буквального толкования налогового закона обусловлена тем, что налоговые правоотношения основаны на властном методе правового регулирования, требующем строгого следования тексту налогового закона, с тем чтобы была обеспечена полнота и своевременность взимания налогов и сборов с обязанных лиц и одновременно - надлежащий правовой характер связанной с изъятием средств налогообложения деятельности уполномоченных органов и должностных лиц.
3.2. Таким образом, пункт 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации как по своему буквальному смыслу, так и во взаимосвязи с абзацем девятнадцатым подпункта 94 пункта 1 статьи 333.33 данного Кодекса не предполагает возврата уплаченной государственной пошлины в случае отказа в предоставлении лицензии на розничную продажу алкогольной продукции.
Данное правовое регулирование не выходит за пределы предоставленных федеральному законодателю дискреционных полномочий. Некоторая же неточность юридико-технического характера, допущенная им в подпункте 94 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации в части формулировки видов юридически значимых действий, в связи с совершением которых взимается государственная пошлина за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, не дает оснований для вывода о неопределенности налогового регулирования и, следовательно, о несоблюдении принципов налогового законодательства в правовом государстве, как они закреплены в Конституции Российской Федерации, а также о нарушении принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Отсутствие неопределенности в этом вопросе подтверждается и правоприменительной практикой, сформированной на уровне федеральных арбитражных судов округов, которые также исходят из того, что в случае отказа в предоставлении лицензии на розничную продажу алкогольной продукции уплаченная государственная пошлина возврату не подлежит (постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 августа 2011 года по делу № А40-117197/10-2-539, от 31 октября 2012 года по делу № А40-30041/12-140-144 и от 16 января 2013 года по делу № А40-67681/12-121-640, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 31 января 2012 года по делу № А63-4954/2011, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 августа 2012 года по делу № А56-61134/2011).
4. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1).
Данное конституционное право не является абсолютным и потому может быть ограничено федеральным законодателем, который, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, определяет порядок и условия ее осуществления исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав и в соответствии с закрепленными Конституцией Российской Федерации критериями, допускающими возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3), а возможность ограничения перемещения товаров и услуг - если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2).
4.1. По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 7 (часть 1), 71 (пункт «з») и 75 (часть 3), конституционное предназначение налогов и сборов прежде всего состоит в создании финансовой основы осуществления конституционных функций государственной власти. Это, однако, не означает, что при их установлении должны преследоваться исключительно фискальные цели, - федеральный законодатель в рамках предоставленной ему дискреции вправе использовать налоговое регулирование в качестве инструмента влияния на порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе для уменьшения экономических стимулов в отношении оборота отдельных видов товаров, работ и услуг в целях защиты нравственности, жизни, здоровья, прав и законных интересов других лиц и иных охраняемых Конституцией Российской Федерации ценностей.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 ноября 2003 года № 17-П, государственное регулирование в области производства и оборота такой специфической продукции, относящейся к ограниченно оборотоспособным объектам, как этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, обусловлено необходимостью защиты как жизни и здоровья граждан, так и экономических интересов Российской Федерации, обеспечения нужд потребителей в соответствующей продукции, повышения ее качества и проведения контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области. В этих целях Федеральным законом «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» устанавливаются правовые основы промышленного производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации, в том числе закрепляется обязательность лицензирования указанной деятельности.
Одним из условий осуществления в отношении соискателя лицензии на розничную продажу алкогольной продукции лицензионных действий является уплата государственной пошлины, размер которой, как следует из взаимосвязанных положений подпунктов 94 и 92 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации, значительно превосходит общий размер государственной пошлины, взимаемой за предоставление лицензии (40 000 рублей и 6000 рублей соответственно). Установление повышенного размера государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции по своему предназначению направлено не только на пополнение бюджета или на компенсацию затрат публичного субъекта на лицензирование соответствующей деятельности, но и на регулирование этой деятельности путем создания фискального барьера для выхода на рынок розничной продажи алкогольной продукции.
4.2. Специальные требования к розничной продаже алкогольной продукции предусмотрены статьей 16 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и включают, в частности, требования к минимальному размеру оплаченного уставного капитала (уставного фонда) и к наличию у заявителя стационарных торговых объектов и складских помещений определенной площади в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде, срок которой определен договором и составляет один год и более.
С этими требованиями коррелирует перечень документов, необходимых для предоставления лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, который определен пунктом 3.2 статьи 19 названного Федерального закона и который, как следует из ее пункта 3.3, является исчерпывающим: для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции заявитель представляет в лицензирующий орган заявление о выдаче лицензии, копии учредительных документов, копию документа о государственной регистрации организации - юридического лица, копию документа о постановке организации на учет в налоговом органе, копию документа об уплате государственной пошлины за предоставление лицензии; документы, подтверждающие наличие у заявителя оплаченного уставного капитала (уставного фонда) с учетом установленных требований к его размеру, а также стационарных торговых объектов и складских помещений в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде, срок которой определен договором и составляет один год и более.
Согласно пункту 9 той же статьи в выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции может быть отказано в связи с выявлением в представленных документах недостоверной, искаженной или неполной информации, с наличием у заявителя на дату поступления в лицензирующий орган заявления о выдаче лицензии задолженности по уплате налогов, сборов, а также пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в связи с несоответствием заявителя лицензионным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», в том числе с его статьей 16.
Приведенные законоположения - исходя из презумпции их конституционности, которая не подвергается сомнению, в частности, и заявителем по настоящему делу, - с достаточной степенью определенности устанавливают требования, выполнение которых соискателем лицензии на розничную продажу алкогольной продукции обусловливает получение такой лицензии и, следовательно, не допускает административного усмотрения при решении вопроса о ее выдаче. Не предоставляя, таким образом, лицензирующим органам права руководствоваться соображениями целесообразности, названный Федеральный закон в качестве дополнительной гарантии от произвольного решения этого вопроса предусматривает, что отказ в выдаче лицензии с указанием причин направляется соискателю в письменной форме (пункт 8 статьи 19) и может быть обжалован им в лицензирующий орган и (или) в суд (статья 22). Соответственно, предполагается возможность самостоятельной, до подачи документов в лицензирующий орган, оценки соискателем лицензии того, отвечают ли условия его предполагаемой деятельности лицензионным требованиям, а в случае несогласия с отказом в выдаче лицензии - возможность обжалования решения лицензирующего органа. Возложение на него как субъекта предпринимательской деятельности связанных с недостаточной готовностью к ее осуществлению рисков, в том числе финансовых, отвечает критерию конституционной соразмерности, а невозврат государственной пошлины в случае отказа в предоставлении лицензии, будучи направленным помимо прочего на защиту нравственности и здоровья, других затрагиваемых деятельностью по розничной продаже алкогольной продукции конституционно значимых ценностей, является допустимым элементом регулирования рынка алкогольной продукции и, следовательно, не может рассматриваться как несоразмерное ограничение гарантированных статьями 34 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации свободы предпринимательской деятельности и права собственности.
5. Таким образом, пункт 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку установленное им правовое регулирование, предполагающее отказ в возврате государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, если в предоставлении такой лицензии было отказано, по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с другими положениями данного Кодекса и законодательством, регулирующим производство и оборот алкогольной продукции, не допускает - при выполнении соискателем лицензии условий, необходимых для осуществления указанной деятельности, - принятие лицензирующим органом произвольного решения по данному вопросу, позволяет соискателю лицензии самостоятельно, до подачи в лицензирующий орган необходимых документов оценить соответствие отраженных в них данных требованиям, предъявляемым к розничной продаже алкогольной продукции, а в случае необоснованного отказа в ее предоставлении - обжаловать его в лицензирующий орган либо в суд.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать пункт 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку установленное им правовое регулирование, предполагающее отказ в возврате государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, если в предоставлении такой лицензии было отказано, по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с другими положениями данного Кодекса и законодательством, регулирующим производство и оборот алкогольной продукции, не допускает - при выполнении соискателем лицензии условий, необходимых для осуществления указанной деятельности, - принятие лицензирующим органом произвольного решения по данному вопросу, позволяет соискателю лицензии самостоятельно, до подачи в лицензирующий орган необходимых документов оценить соответствие отраженных в них данных требованиям, предъявляемым к розничной продаже алкогольной продукции, а в случае необоснованного отказа в ее предоставлении - обжаловать его в лицензирующий орган либо в суд.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА
1. В пункте 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации содержится вывод о том, что положение пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, предполагающее отказ в возврате государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, если в предоставлении такой продукции было отказано, должно истолковываться как не допускающее - при выполнении соискателем лицензии условий, необходимых для осуществления соответствующей деятельности, - принятие лицензирующим органом произвольного решения, т.е. безосновательного, незаконного отказа в предоставлении лицензии и права заниматься определенной деятельностью.
Продолжая эту правовую идею, вполне закономерно сделать вывод о том, что если такая произвольность имеет место, то тогда возникает нарушение конституционных прав заявителя, гарантированных статьями 34 и 35 Конституции Российской Федерации. Но в таком случае вывод может быть совершенно иным - можно признать оспоренную норму не соответствующей Конституции Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» требует, чтобы Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивал не только буквальный смысл рассматриваемого акта (нормы акта), но и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой. Закон не ограничивает обязанность Конституционного Суда Российской Федерации требованием исследовать судебную правоприменительную практику, полагая, что практика применения законодательства о лицензировании прежде всего формируется лицензирующими органами. Толкование законов и, как результат, сложившаяся правоприменительная практика может исходить и от неюрисдикционных органов.
Следовательно, необходимо иметь представление о том, не сложились ли в практике лицензирующих органов фактические правовые нормы, когда, несмотря на соблюдение всех формальностей, уплатив госпошлину, заявители все же не получают лицензии. Причем закон сформулирован таким образом, что из него не вытекает однозначно, что информация о сложившейся неправовой правоприменительной практике во всех случаях должна поступать от обращающегося в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой лица. На возможность и необходимость самостоятельного «экспертного изучения или статистического исследования» практики, которая, по характеристике профессора В.Д. Зорькина, может представлять собой спонтанно возникшие порядки, обращается внимание в пункте 57 Постановления Европейского Суда по правам человека от 7 октября 2010 года по делу «Константин Маркин против России».
Возможная массовидность произвольного применения законодательства о лицензировании должна служить критерием конституционности оспоренной нормы.
Орган толкования не ограничивается установлением смысла некой уже существующей нормы - он создает эту норму, которая и должна подтверждаться конституционно-судебной проверкой. В этом смысл реалистической теории толкования юридических текстов.
2. Познавательная задача, которую необходимо разрешить в этом деле, предполагает несколько логических шагов.
Первый из них - это определение конституционно-правовых координат отношений, возникающих при внесении платы за получение лицензии. В статье 57 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Что же представляет собой вносимая за получение лицензии плата с точки зрения системы конституционных норм, образующих конституционно-финансовое право? Конституционно-правовое понятие «сбор» является родовым в том смысле, что охватывает различные публичные платежи, отличающиеся от налогов своей индивидуальной возмездностью. В статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации, конкретизирующей положения статьи 57 Конституции Российской Федерации, зафиксировано, что под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Государственная пошлина рассматривается как сбор, взимаемый при обращении в органы публичной власти за совершение в отношении плательщиков государственной пошлины юридически значимых действий.
Вторым логическим шагом является поиск различий между платежами за совершение «юридически значимых действий». Несомненно, что конституционное понятие «сбор» охватывает и госпошлины, и сборы, но при этом их правовой режим, и, в частности, правовой режим возврата уплаченных сумм, различается. Решая познавательную задачу, направленную на поиск различий между двумя разновидностями конституционного понятия «сборы» - сборами и госпошлинами, необходимо обращать внимание, что установленные в статье 3 Налогового кодекса Российской Федерации требования к законодателям и правоприменителям о том, что сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными, не являются унифицированными и различаются применительно к двум разновидностям сборов. Это объясняется тем, что госпошлина взимается за реально совершаемое юридическое действие публичной власти, а сбор (точнее - взнос) делается за потенциальную возможность пользоваться определенными благами.
При уплате определенной денежной суммы за лицензию на розничную продажу алкогольной продукции вносится взнос за предоставление или продление срока действия лицензии, а не за реально совершаемое юридическое действие. При этом искомым результатом является совершение органами государства такого юридически значимого действия, как выдача лицензии. Только при совершении этого действия появляется экономически обоснованное право государства взимать сумму взноса. Если же государство это юридически значимое действие не совершило, то совершение иных действий, не являющихся юридически значимыми (прием и регистрация документов, проведение проверочных мероприятий и т.д.), не создает объективных оснований для отказа лицензирующим органом в возврате соискателю уплаченного взноса.