Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,
при секретаре П.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «МОСГАЗ» о признании недействующими абзацев второго, седьмого, восьмого и тринадцатого письма Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 3 июня 2013 г. № ВК‑06-01-36/7676 «О плате за размещение отходов»,
установил:
Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее — Росприроднадзор) издано письмо от 3 июня 2013 г. № ВК‑06-01-36/7676 «О плате за размещение отходов» (далее — Письмо), содержащее разъяснения положений законодательства в области охраны окружающей среды.
В частности, в нем указано, что в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» платным является само негативное воздействие на окружающую среду (одним из видов которой является размещение отходов), а не хозяйственная деятельность, связанная с данным воздействием. То есть обязательство по плате за размещение отходов возникает у образователя отходов, а не у специализированных организаций, осуществляющих изоляцию таких отходов и непосредственно не оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (абзац второй).
При этом передачу отходов организации, оказывающей услуги по их вывозу, размещению, необходимо отличать от передачи отходов с переходом права собственности, поскольку наличие договора на оказание услуг по транспортировке, размещению не освобождает плательщиков от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, размер которой зависит от количества и класса опасности отходов (абзац седьмой).
Таким образом, если хозяйствующим субъектом передано право собственности на образовавшиеся в результате его деятельности отходы сторонней организации, то все последующие обязательства по размещению отходов, в том числе по внесению платы, возникают у нового собственника отходов (абзац восьмой).
В абзаце тринадцатом сделан вывод, что действующее законодательство содержит четкое указание на то, что плата за размещение отходов взимается с собственника отходов.
Открытое акционерное общество «МОСГАЗ» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзацев второго, седьмого, восьмого и тринадцатого Письма со дня его принятия, ссылаясь на их несоответствие буквальному содержанию статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ), статей 4 и 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации и конституционно-правовому смыслу, выявленному Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 5 марта 2013 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» (далее — Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 г. № 5-П). По мнению административного истца, в оспариваемых абзацах Письма дано нормативное толкование законоположений, определяющее общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и которым руководствуются территориальные органы Росприроднадзора в своей работе. Установление конкретного субъекта платы за негативное воздействие на окружающую среду (собственника отходов), не основанное на законе, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, поскольку обязанность по внесению такой платы у него отсутствует.
В письменных возражениях на административное исковое заявление Росприроднадзор и Минприроды России просили в его удовлетворении отказать, считая, что Письмо издано компетентным федеральным органом исполнительной власти, является ненормативным правовым актом, которым даны разъяснения законодательства в области охраны окружающей среды, действовавшего на момент его направления территориальным органам, оно не изменяет правового регулирования соответствующих правоотношений, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных объяснениях пояснило, что по итогам проведенной правовой экспертизы Письма было выявлено наличие в нем нормативных предписаний, в частности в абзацах втором, седьмом, восьмом, девятом и десятом; в связи с изданием нормативного правового акта в недопустимой форме в Росприроднадзор направлено предложение об отзыве с исполнения оспариваемого Письма.
В судебном заседании представители административного истца Д., С. и Ч.П. просили удовлетворить заявление по доводам, изложенным в нем и дополнительных объяснениях.
Представители Росприроднадзора Ч.И., М. и представитель Минприроды России И. не признали административный иск.
Представитель Минюста России К. поддержал позицию административного истца, мотивируя тем, что абзацы второй, седьмой и восьмой Письма обладают нормативными свойствами.
Выслушав объяснения представителей административного истца Д., С., Ч.П., возражения представителей Росприроднадзора — Ч.И., М. и Минприроды России — И., объяснения представителя Минюста России К., проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым удовлетворить заявленное требование, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Росприроднадзор как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы, имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (пункт 1, подпункты 5.1.3, 6.3, и 6.6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400).
Осуществляя правовое регулирование в области охраны окружающей среды, федеральный законодатель определил субъектов платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», действующей с 1 января 2016 г., плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за следующие его виды: выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты; хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).
Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ дополнен статьей 16.1, введенной в действие с 1 января 2016 г.
Согласно указанной норме плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, за исключением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории.
Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов, за исключением твердых коммунальных отходов, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовывались отходы. Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению (пункт 1).
По смыслу приведенного предписания, обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возложена на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, от хозяйственной и (или) иной деятельности которых образовались отходы, за исключением твердых коммунальных отходов; региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих деятельность по их размещению. При этом от исполнения подобной обязанности освобождены юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории.
Аналогичные положения закреплены и в пунктах 4, 5 и 6 статьи 23 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ.
Данные в оспариваемых абзацах Письма разъяснения не соответствуют содержанию взаимосвязанных статей 16 и 16.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, определяющих виды негативного воздействия на окружающую среду, за которые взимается плата, и полный круг ее плательщиков.
В отличие от названных законоположений оспариваемые абзацы Письма определяют в качестве плательщиков данного публично-правового платежа только собственников отходов, не делают исключения в исполнении такой обязанности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность исключительно на объектах IV категории; не выделяют из числа отходов твердые коммунальные отходы; разъясняя, что платным является само негативное воздействие на окружающую среду, а не хозяйственная деятельность, исключают из числа плательщиков специализированные организации — региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.
Анализ Письма и исследованные судом доказательства позволяют сделать вывод о том, что оно, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически в оспариваемых абзацах содержит нормативные предписания, рассчитанные на многократное применение, которые приобретают обязательный характер для неограниченного круга лиц, обязанных вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе за размещение отходов, через правоприменительную деятельность территориальных органов Росприроднадзора.
На нормативный характер оспариваемых разъяснений указывает и тот факт, что Письмо было направлено в территориальные органы Росприроднадзора именно для исполнения, с которого не отозвано до настоящего времени, определяет элементы обложения публично-правовым платежом в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду применительно к деятельности по размещению отходов, несмотря на то, что постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2013 г. № 5-П была выявлена неопределенность действовавшего нормативного правового регулирования — статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
Доводы возражений Росприроднадзора и Минприроды России о том, что Письмо в оспариваемых абзацах содержит разъяснения ранее действовавшего законодательства и применяется территориальными органами Росприроднадзора в части, не противоречащей действующему с 1 января 2016 г. законодательству, не является поводом к отказу в удовлетворении административного иска, а напротив, подтверждает обоснованность требования административного истца.
Абзацы второй, седьмой, восьмой и тринадцатый Письма противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет признание их не действующими со дня вступления в силу изменений, внесенных в нормативное правовое регулирование правоотношений, возникающих в связи с взиманием платы за негативное воздействие на окружающую среду, а именно с 1 января 2016 г.
В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.
Руководствуясь статьями 175—180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
административное исковое заявление открытого акционерного общества «МОСГАЗ» удовлетворить.
Признать не действующими с 1 января 2016 г. абзацы второй, седьмой, восьмой и тринадцатый письма Федеральной налоговой службы по надзору в сфере природопользования от 3 июня 2013 г. № ВК‑06-01-36/7676 «О плате за размещение отходов».
Взыскать с Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в пользу открытого акционерного общества «МОСГАЗ» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 (четырех тысяч пятисот) рублей.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Ю.Г. Иваненко