Основные направления бюджетной политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов (Проект)

1. Параметры социально-экономического развития Российской Федерации в 2010-2012 годах

Мировой экономический кризис, сопровождавшийся сильным падением мировых цен на энергоносители, серьезно ударил по российской экономике и выявил целый комплекс нерешенных проблем, острота которых в прежние годы сглаживалась благоприятной экономической конъюнктурой. Это делает бюджетную систему России крайне уязвимой с точки зрения фискальных рисков и вынуждает проводить более жесткую бюджетную политику с тем, чтобы избежать ситуации, когда правительство будет испытывать сложности по исполнению своих обязательств. В этой связи принято решение основывать бюджетное планирование на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики.
В настоящее время прогноз основных показателей социально-экономического развития значительно ухудшился по сравнению с тем, что ожидалось в середине 2008 года. Столь серьезные изменения объясняются в том числе и тем, что предыдущий прогноз оказался сверх оптимистичным. Между тем, именно на этом прогнозе основывался Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (табл. 1.1). Исходя из завышенных предположений, сформировались на среднесрочную перспективу обязательства государства.
На фоне ухудшения ситуации приходится пересматривать параметры бюджетной системы. Но если в части доходов происходит объективное  их сокращение на более чем 40% по сравнению с изначально запланированными, то по расходам ситуация иная. В условиях кризиса обязательства не просто сложно сокращать – их приходится увеличивать, чтобы поддержать ослабленную экономику и незащищенные категории граждан.

Таблица 1.1. Сравнение основных параметров прогноза социально-экономического развития, используемых для расчета доходов федерального бюджета

				2010			2011
	ФЗ о бюджете № 204-ФЗ	Оценка	Изменение %	ФЗ о бюджете № 204-ФЗ	Прогноз	Изменение  %	ФЗ о бюджете № 204-ФЗ	Прогноз	Изменение %
ВВП, млрд. руб.	51 475	38 461	-25%	59 146	42 372	-28%	67 610	46 783	-31%
Накопленный рост ВВП в % к 2008 году	106,7%	91,5%	-14%	113,7%	92,4%	-19%	120,8%	94,8%	-22%
Накопленный ИПЦ в % к декабрю 2008 г.	108,5	112,0	3%	116,0	123,0	6%	124,0	133,0	7,3%
Курс доллара среднегодовой	24,7	32,6	32%	26,0	34,5	33%	27,3	37,0	36%
Цены
Цены на нефть Urals (мировые), долл. / баррель	95	54	-43%	90	55	-39%	88	56	-36%
Цены на газ, долл. / тыс. куб. м	421	229	-46%	363	219	-40%	358	215	-40%
Экспорт углеводородов
Нефть сырая, млн.т	255,0	245,5	-4%	261,0	243,0	-7%	262,0	241,0	-8%
Газ природный, млрд.м3	213,5	160,8	-25%	222,7	170,0	-24%	227,0	181,5	-20%
Нефтепродукты, млн.т	115,4	117,3	2%	117,6	115,4	-2%	117,8	113,6	-4%
Добыча углеводородов
Нефть, млн.т	503	488	-3%	514	485	-6%	518	483	-7%
Газ природный млрд.м3	700	580	-17%	715	596	-17%	725	610	-16%
Внешняя торговля
Экспорт, ,млрд. $	507	274	-46%	502	276	-45%	509	282	-45%
Импорт, ,млрд. $	370	190	-49%	434	195	-55%	490	205	-58%
Другие показатели в млрд. руб.
ФЗП	12888	10746	-17%	15200	11722	-23%	17708	12977	-27%
Прибыль предприятий для целей налогообложения	12105	4850	-60%	13550	8510	-37%	15155	8580	-43%
Амортизация для целей налогообложения	1630	1854	14%	1815	2022	11%	2021	2251	11%

В сложившихся условиях Федеральным законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ было отменено действие закона о бюджете на плановый период 2010-2011 годов, а параметры бюджета на 2009 существенно скорректированы. В результате в номинальном выражении объем доходов федерального бюджета в 2009 году был сокращен по сравнению с изначально запланированным на 38,6%, а расходы федерального бюджета - выросли на 7,4% или с 9,03 трлн. рублей до 9,69 трлн. рублей.
Исходя из текущей оценки 2009 года, доходы бюджета будут еще меньше на 2,3%, а расходы вырастут дополнительно на 3,0% - до 9,98 трлн. рублей.
Несмотря на значительное ухудшение макроэкономической ситуации в целом и, как следствие, резкое сокращение доходов бюджетной системы объем расходов в следующем году по сравнению с 2009 годом практически не меняется, а по сравнению с изначально запланированным в Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ на 2010 год уменьшается всего на 500 млрд.рублей. В соответствии с обновленными бюджетными проектировками расходы в 2010 году предусмотрены в объеме 9,823 трлн. рублей, в 2011 году – 9,359 трлн. рублей против 9,980 трлн. рублей в 2009 году. При этом существенно меняется структура расходов бюджета. Растет объем трансфертов из федерального бюджета Пенсионному фонду, а также процентные платежи по государственному долгу.
Резкое сокращение запланированных доходов бюджета в ближайшие годы во многом объясняется падением мировых цен на энергоносители. В 2010-2011 годы мировые цены на нефть и газ будут на 36-40% (или на 35-40 долларов США) ниже, чем ожидалось ранее.
Новый прогноз значительно отличается от прежнего по темпам роста ВВП: если в середине прошлого года ожидалось, что ВВП в 2011 году по сравнению с 2008 годом вырастет более чем на 20%, то согласно текущим оценкам в 2011 году физические объемы ВВП окажутся ниже уровня 2008 года на 5,2%, а номинальный объем ВВП будет на 28-31% ниже первоначальных показателей бюджетных проектировок на 2009-2011 годы.
Согласно текущему прогнозу, после глубокого падения ВВП в 2009 году, будет наблюдаться постепенный выход из рецессии.
Существенно ухудшен прогноз показателей внешней торговли: в 2010 году по сравнению с 2009 годом экспорт в долларовом выражении снизится  на 45% , импорт – на 55-58%.
По новым оценкам прибыль предприятий для целей налогообложения будет ниже, чем закладывалось Федеральным законом № 204-ФЗ, на 37% в 2010 году и на 43% в 2011 году.
Сокращение доходов ожидается не только из-за ухудшения макроэкономических условий развития экономики, но и в результате реализации мер налогового стимулирования, принятых в целях преодоления последствий кризиса. Так, на 4 п.п. была снижена ставка налога на прибыль (за счет поступлений в федеральный бюджет), еще 0,5 п.п. федеральной ставки было передано в региональные бюджеты. В результате  ставка налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет снизилась с 6,5% до 2%. Эта мера стоит федеральному бюджету около 1% ВВП в условиях 2009 года.
Наряду с антикризисными мерами проведение бюджетной политики должно ориентироваться на складывающуюся в экономике ситуацию.
Развитие экономики в 2010-2012 годах будет определяться тремя основными факторами. Первый связан с выходом мировой экономики из кризиса и динамикой цен на главные сырьевые ресурсы. Второй определяется развитием частных инвестиций. Третий связан с эффективностью мер государственной антикризисной политики.
Согласно текущему прогнозу социально-экономического развития в период 2010-2012 годов на фоне стабилизации мировой экономики и благодаря реализуемым правительством антикризисным мерам в России восстановится положительная динамика экономического роста. В 2010 году прирост ВВП составит 1,0%, после чего он будет постепенно повышаться: до 2,6% - в 2011 году  и 3,8% - в 2012 году.
Прогноз добычи нефти учитывает то, что с течением времени уровень добычи на выработанных месторождениях будет снижаться, а возможности добычи на новых месторождениях будут ограничены. В целом, к 2011-2012 годам добыча стабилизируется на уровне 483 млн. т. в год.
Экспорт нефти будет постепенно снижаться, при этом внутреннее потребление нефти с ростом российской экономики будет наращиваться.
Объем добычи газа, после резкого падения из-за низкого внутреннего и внешнего спроса в 2009 году, в последующие годы начнет восстанавливаться.
Прирост инвестиций в основной капитал  в 2010 году составит порядка 0,5% и будет происходить главным образом за счет капитальных вложений в естественные монополии, а также в отрасли с высокой долей государственного финансирования – транспорт, образование, здравоохранение, ЖКХ и жилищное строительство. В 2011-2012 годах предполагается оживление инвестиционной активности во всех сегментах экономики благодаря стабилизации банковской системы и росту кредитования. Прирост инвестиций в 2011-2012 годах составит 6% и 9% соответственно.
Доходы населения в реальном выражении в 2010 году снизятся на 0,7% по сравнению с уровнем 2009 года. В последующие годы реальные доходы будут умеренно расти с темпом 2-3% в год. Средняя номинальная заработная плата согласно прогнозу будет увеличиваться на  10-11%  в год.
Целевые параметры инфляции на 2010 год определены на уровне 10%, на 2011 год – 7-8%, на 2012 год - 5-7%.
Расчеты бюджетных проектировок на 2010-2012 годы основываются на прогнозе среднегодовой цены на нефть сорта «Urals» в 2010 году на уровне 55 долларов США за баррель, в 2011 году – 56 долларов США за баррель, в 2012 году - 57 долларов США за баррель (рис. 1.1).

Рисунок 1.1

Докризисный аномально высокий рост цен в середине 2008 года ожидаемо сменился их резким падением: нисходящий тренд прослеживался в целом до весны текущего года.
Быстрый подъем цен на нефть с конца весны до середины лета 2009 года стал причиной возвращения чрезмерно оптимистических ожиданий. Однако рост цен не был подкреплен фундаментальными факторами, что не позволяет рассчитывать на длительное повышение стоимости нефти на мировых рынках.
На повышение стоимости нефти оказывают влияние следующие факторы:
1.Высокая ликвидность в мировой экономике. В США на 1 июня текущего года прирост денежной базы составил в годовом выражении 104% (за аналогичный период прошлого года – 1,5%).
2.Спекуляции и отсутствие альтернативных направлений инвестирования в условиях затоваривания глобальных рынков. Сегодня цена на нефть в значительной степени определяется за пределами нефтяного рынка в зависимости от масштабов притока или оттока спекулятивного финансового капитала на рынок «бумажной» нефти.
3. Существенное снижение добычи нефти странами ОПЕК, с июля 2008 года по март 2009 года составившее 3,38 млн. баррелей в день.
По мнению многих экспертов, наблюдавшийся в последние месяцы резкий подъем цен на нефть не имеет под собой устойчивой базы. В последние месяцы спрос на нефть падает, а предложение растет. Такая ситуация прогнозируется и на перспективу.
Международное энергетическое агентство (МЭА) практически ежемесячно сокращает прогнозы мирового спроса на нефть в 2009 году по мере ухудшения оценок падения глобального ВВП. МЭА в июле снизило прогноз спроса на нефть в перспективе пяти лет, ожидая, что спрос восстановится до уровня 2008 года не раньше, чем в 2012 году при оптимистическом сценарии.
Согласно консервативному прогнозу ОПЕК, мировой спрос на нефть восстановится до уровня 2008 года не ранее 2013 года. Оптимистический сценарий ОПЕК предполагает восстановление мирового спроса на нефть к 2011 г.
Между тем, промышленные запасы нефти в странах ОЭСР продолжают расти. Предложение нефти на мировых рынках увеличивается и благодаря росту добычи странами ОПЕК, который наблюдается четвертый месяц.
Недавняя активизация в развитых странах политических решений в области повышения энергоэффективности, по всей вероятности, приведет к дополнительному уменьшению спроса на нефть и сокращению зависимости от нее.
В то же время нефтяные страны готовы к достаточно низким ценам: цена нефти, необходимая для балансирования бюджетов 2009 года таких стран как Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Ливия, Алжир и Катар,  составляет не более 50 долларов США за баррель.
Таким образом, фундаментальные факторы фактически свидетельствуют о возможном сохранении в среднесрочной перспективе умеренных цен на рынке нефти при отсутствии массированного спекулятивного воздействия извне.
В настоящее время странами в целях снижения спекулятивной составляющей в цене на нефть осуществляется разработка соответствующих мер. Так, в ходе последнего саммита лидеров «большой восьмерки» было предложено ввести запрет спекулятивной торговли нефтью и установить ценовой коридор для «черного золота».
Комиссия по торговым операциям на товарных рынках США изучает влияние, которое оказывают спекулянты на рынке нефти, а также способы возможного ограничения этого влияния и увеличения прозрачности рынка.  Результатом работы Комиссии может стать повышение залоговых требований и (или) существенное ограничение максимально разрешенного объема позиций, подобно тому, как сделано на зерновом рынке.
Принятие таких мер будет способствовать приближению текущих цен на нефть к ее действительной стоимости, обусловленной фундаментальными факторами. Тем самым в долгосрочной перспективе можно ожидать умеренного роста цен на нефть, а в среднесрочной перспективе их корректировки до «неспекулятивного» уровня.

 

2. Цели бюджетной политики в 2010-2012 годах

Бюджетная политика на 2010-2012 годы направлена, с одной стороны, на выход экономики из кризиса и решение важнейших социальных задач, а с другой - на восстановление макроэкономической и бюджетной стабильности.
Основными целями бюджетной политики в 2010-2012 годах являются:

1. Использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса.
2. Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости. В ближайшие годы потребуется адаптация бюджетных расходов к  более низкому уровню доходов.
3. Повышение эффективности расходов бюджета. В условиях вынужденного снижения объемов расходов бюджета необходимо обеспечить высокое качество государственных услуг и эффективное использование бюджетных средств.
4. Повышение эффективности налоговой системы.
5. Создание пенсионной системы, обеспечивающей достойный уровень жизни пенсионерам.
6. Разработка и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы.

1) Использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса.
В 2008 году рост мирового ВВП составил 3,4% в сравнении с 5,2% годом ранее. По последним прогнозам международных организаций, в 2009 году падение мировой экономики может составить до 3% на фоне значительного сокращения международной торговли.
Россию кризис коснулся сразу по нескольким направлениям. Осенью прошлого года произошло резкое падение внешнего спроса на основные экспортируемые товары, что привело к падению цен на экспорт. Быстрое снижение экспортных доходов сократило внутренний спрос. Одновременно Россия наряду с другими странами почувствовала резкое сжатие внешнего финансирования. Прекращение притока дешевых иностранных займов и возросшая неопределенность существенно снизили объемы кредитования российской экономики.
В первом полугодии 2009 г. продолжилась тенденция к сокращению основных экономических показателей. Темпы падения ВВП превышают 10%, промышленного производства – почти 15%, инвестиций – более 18%. Отмечено также снижение потребительского спроса (оборот розничной торговли сократился на 3%) вследствие падения заработной платы также почти на 3%. Продолжается рост безработицы, за последний год она увеличилась на 2,5 п.п.
Тем не менее, наличие значительных золотовалютных резервов позволило стране значительного ослабить влияние мирового кризиса на российскую экономику, избежать существенных проблем в банковской системе и сгладить резкие колебания валютного курса. Накопленные в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния значительные средства – на 1 января 2009 года они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1 млрд. долларов США) и 2584,5 млрд. рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно – позволяют финансировать бюджетные обязательства государства и осуществлять поддержку реального сектора экономики в текущем и последующих годах. 
В период 2010-2012 годов (особенно в следующем году - в период начала выхода страны из кризиса) в рамках достижения этой цели необходимо решение следующих задач:
а) Использование мер фискальной политики для стимулирования внутреннего спроса и решения острых социальных проблем.
Россия, как и другие страны, сталкивается с различными социальными проблемами в период мирового финансового кризиса. С одной стороны, это снижение уровня жизни граждан, рост безработицы, а с другой — замедление развития отраслей социальной сферы. Эти проблемы придется решать и в посткризисном периоде. Бюджетная политика на 2010-2012 годы предполагает ряд мер по повышению обеспеченности незащищенных слоев населения. В частности, с 2010 года происходит существенное увеличение трудовых пенсий. Продолжится реализация национальных проектов социальной направленности.
б) Поддержка реального сектора экономики в условиях рецессии и посткризисного периода.
В текущем году осуществляется целый комплекс мер, направленных на поддержку реального сектора экономики. Поддержка оказывается как отдельным предприятиям (в рамках списка системообразующих предприятий, утвержденного в конце 2008 года), так и отраслям в целом. Меры включают в себя прямую поддержку из бюджета, предоставление госгарантий по кредитам, дополнительную капитализацию банковской системы для восстановления кредитования, а также отдельные налоговые стимулы.
В 2010-м и последующих годах объем такой поддержки будет постепенно сокращаться, по мере выхода экономики из кризиса. В первую очередь это касается помощи, оказываемой напрямую из бюджета. В ближайшее время фискальная политика должна быть главным образом нацелена на восстановление нормального функционирования экономики, дальнейшее стимулирование кредитования реального сектора, а также перестройку предприятий на работу в новых внешних и внутренних условиях. Реструктуризация предприятий и повышение эффективности их работы будет способствовать диверсификации экономики, сократит долю нефтегазового сектора, доминировавшего в последние годы. Это в свою очередь в дальнейшем станет залогом стабильного роста экономики.

 

2) Обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости.
Как уже отмечалось, в ближайшие три года российская экономика столкнется с резким сокращением ресурсов – причем это касается как текущих доходов, так и накопленных ранее резервов. В этой связи придется проводить такую политику в области расходов, которая бы, с одной стороны, стимулировала рост внутреннего спроса и производства, а с другой стороны - не допускала обострения социальных проблем и при этом не вела бы к чрезмерному росту бюджетного дефицита и необходимости стремительно наращивать государственный долг.
До кризиса расходы бюджетной системы и, в частности, федерального бюджета, из года в год неизменно увеличивались. Рост расходов заметно опережал темпы роста экономики и коснулся практически всех направлений расходов. Сейчас перед правительством остро стоит задача коррекции бюджетной политики, ее адаптации к периоду низких государственных доходов.
Ближайшие несколько лет должны стать переходным периодом, когда правительству придется балансировать между необходимостью проведения стимулирующей бюджетной политики и восстановлением макроэкономической стабильности. Компромисс между этими требованиями будет достигаться при постепенном сокращении бюджетного дефицита – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году.
После завершения переходного периода необходимо будет как можно скорее вернуться к тем принципам бюджетной политики, которые были закреплены в Бюджетном кодексе в 2008 году. Величина расходов федерального бюджета должна находиться на уровне суммы не-нефтегазовых доходов, нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП и финансирования дефицита за счет прочих источников (преимущественно, долговое финансирование) в размере не более 1% ВВП. Использование средств фонда национального благосостояния допустимо лишь для поддержки пенсионной системы.
Такие бюджетные правила позволят обеспечить стабильность бюджетной системы в долгосрочном периоде, предотвратят чрезмерное наращивание государственного долга, создадут благоприятные условия для внутренних и внешних инвестиций, невозможных при нестабильности бюджета и, как следствие, экономики.
Следует отметить, что при больших объемах дефицита бюджета могут возникнуть определенные затруднения в результате конкуренции государства и частного сектора на рынках капитала. Из-за ограничения доступа к кредиту корпорации наращивают выпуск облигаций. В июне текущего года было зарегистрировано 27 новых выпусков корпоративных облигаций объемом в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных облигаций растет быстрее портфеля ОФЗ. Доходность корпоративных бумаг существенно выше доходности ОФЗ.
С начала 2009 года российские корпорации разместили 21 выпуск еврооблигаций. Объем размещения составил 10,4 млрд.долл.

3) Повышение эффективности расходов бюджета
Уровень эффективности многих государственных расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг, по следующим направлениям:
а) Комплексная  инвентаризация бюджетных обязательств, особенно - в социальной сфере. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому экономическому росту и развитию социальной сферы, но ложится «тяжёлым грузом» на бюджетную систему.
б) Совершенствование программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить эффективную систему распределения бюджетных средств по ведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.
в) Сокращение государственного сектора и одновременное повышение его эффективности. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, особенно образования и здравоохранения.
г) Развитие государственно-частного партнерства в рамках целевых программ и отдельных проектов. Без такого сотрудничества, особенно в текущих условиях, многие важные программы не могут быть реализованы.
Долгосрочные программы повышения эффективности государственных расходов должны интегрироваться в рамках процедур долгосрочного бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема государственных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.
Ключевую роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов должны играть непосредственно ведомства, отвечающие за расходы по тому или иному направлению.

4) Повышение эффективности налоговой системы
В период экономического кризиса соблюдение баланса между интересами государства и предпринимателей  и выбор оптимальной политики налоговых ставок становится для правительства первоочередной задачей.
На сегодняшний день государственная политика в области расходов  (на поддержку экономики уже потрачен огромный объем ресурсов) привела к ситуации, когда в условиях кризиса среднесрочные задачи налоговой политики в определенном смысле идут вразрез с долгосрочными задачами. Целями налоговой политики в долгосрочном периоде в России последние годы было прямое или косвенное снижение налоговой нагрузки. Требования о снижении налоговой нагрузки на бизнес постоянно высказываются представителями предпринимательского сообщества. Однако в кризис правительство столкнулось с острой проблемой бюджетного дефицита и вынуждено искать источники его финансирования, в том числе рассматривая варианты повышения налогов. 
Во избежание такого расхождения между долгосрочными целями и среднесрочной политикой нужна коррекция долгосрочных целей налоговой политики. Новой целью налоговой политики должно стать не простое снижение налоговой нагрузки, а ее оптимизация и такое распределение по секторам экономики для стимулирования экономического роста и высокотехнологичных производств. Одновременно с этим нужно оптимизировать налогообложение сырьевого сектора, а также производства и потребления товаров, наносящих вред здоровью, таких как  табак и алкоголь.

5) Создание пенсионной системы, обеспечивающей достойный уровень жизни пенсионерам
В 2010 году начнется новый этап реформирования пенсионной системы. Он ставит задачу радикально повысить уровень пенсионного обеспечения и ликвидировать бедность среди пенсионеров.
Одним из источников дополнительного финансирования пенсий станет повышение страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, ставка которых будет с 2011 года повышена до 26%. Важной мерой  станет введение механизма валоризации – переоценки денежной стоимости пенсионных прав, которые были приобретены гражданами до начала пенсионной реформы в 2002 году. С 1 января 2010 года их расчетный пенсионный капитал будет проиндексирован на 10% плюс по 1% за каждый год «советского» трудового стажа до 1991 года.
С 1 января 2010 года размер пенсии с учетом других мер социальной поддержки пенсионеров не может быть меньше прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации. Это подразумевает, что тем пенсионерам, у кого размер начисленной пенсии окажется ниже прожиточного уровня, будет выделяться социальная доплата из федерального и при необходимости - регионального бюджета.
Проведенные реформы позволят существенно повысить размер пенсий в России. Средний размер трудовых пенсий превысит в 2010 году 7750 рублей в месяц, увеличившись по сравнению с 2009 годом на 46%. Соотношение трудовой пенсии к средней заработной плате достигнет 38% (по сравнению с 24,8% в 2008 году). Повышение пенсий будет в значительной степени обеспечено за счет трансфертов из федерального бюджета. Кроме того, будет увеличено финансовое обеспечение государственных пенсий, ежемесячные денежные выплаты и предоставление материнского капитала. В результате трансферты в Пенсионный фонд Российской Федерации за счет общих доходов федерального бюджета возрастут с 2,3% ВВП в 2008 году до 6,0% ВВП в 2010 году и 4,7% ВВП в 2011-2012 годах.

6) Разработка и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы
Мировой финансовый кризис осенью прошлого года поставил в сложное положение функционирование банковского сектора Российской Федерации.
Возникший дефицит ликвидности в сочетании с убытками на фондовом рынке спровоцировал кризис доверия, который грозил обернуться остановкой платежной системы и массовыми банкротствами. Правительство Российской Федерации совместно с Банком России оперативно отреагировали на сложившуюся ситуацию и с помощью ряда решительных мер предотвратили системный банковский кризис. Основные усилия были направлены на обеспечение стабильной работы банковской системы и включали снижение нормативов обязательных резервов, расширение инструментов рефинансирования и либерализацию доступа кредитных организаций к ресурсам Банка России. Одновременно было принято решение об увеличении размера страхового возмещения по вкладам физических лиц в банках. Эти меры поддержали банковский сектор в 2008 году и первом полугодии 2009 года.
В ближайшее время функционирование банковского сектора будет определяться динамикой объема просроченной задолженности в портфелях банков, а также существенным ограничением доступа к ресурсам с международных рынков капитала.
В этой связи в бюджете предусматриваются средства на дополнительную капитализацию банковского сектора - в 2009 году в размере 210 млрд. рублей и 250 млрд. рублей в 2010 году. Кроме того, в текущем году предусмотрены государственные гарантии по кредитам системообразующим предприятиям в размере 300 млрд. рублей.
В 2010-2012 годах одним из направлений деятельности Правительства Российской Федерации совместно с Банком России по-прежнему останется поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Одновременно Банк России будет уделять повышенное внимание вопросам развития банковского сектора.
Также продолжится работа по следующим направлениям:
1.Обеспечение открытости деятельности кредитных организаций, в том числе прозрачности структуры собственности акционеров (участников).
2.Упрощение и удешевление процедур реорганизации, включая присоединение кредитных организаций, создание дополнительных условий для информирования широкого круга лиц о реорганизационных процедурах.
3.Оптимизация условий для развития сети банковского обслуживания населения, субъектов среднего и малого предпринимательства.
4.Обеспечение противодействия допуску к участию в управлении кредитными организациями лиц, не обладающих необходимыми профессиональными качествами или имеющих сомнительную деловую репутацию, включая создание механизма оценки деловой репутации руководителей кредитных организаций.
5.Рационализация механизмов контроля за приобретением инвесторами акций (долей) кредитных организаций.
6.Развитие риск-ориентированного надзора.
7.Совершенствование регулирования деятельности кредитных организаций по предоставлению населению потребительских (включая ипотечные) кредитов и других розничных продуктов.
8.Совершенствование методического и нормативно-правового обеспечения инспекционной деятельности.
9.Совершенствование процедур ликвидации кредитных организаций, у которых отозвана лицензия на осуществление деятельности.
Эти меры позволят снизить риски в банковской системе и укрепить ее.

3. Основные характеристики федерального бюджета  на 2010  год и на плановый период 2011 и 2012 годов

Основные характеристики федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 год сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2010-2012 годы и реализуют основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах
(таблица 3.1):

Таблица 3.1

Основные характеристики федерального бюджета на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов

Показатель	Отчет				Оценка	Прогноз
	2005 год	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год
Доходы, млрд. руб.	5 127,2	6 278,8	7 781,1	9 275,9	6 561,3	6 636,2	7 346,9	8 097,4
%% к ВВП	23,7	23,3	23,5	22,2	17,0	15,7	15,7	15,5
Расходы, млрд. руб.	3 514,3	4 284,8	5 986,6	7 570,9	9 980,1	9 822,8	9 358,6	9 661,2
%% к ВВП	16,3	15,9	18,1	18,2	25,9	23,2	20,0	18,5
в том числе условно утверждаемые							234,0	483,1
%% к общему объему расходов							2,5	5,0
Дефицит/профицит, млрд. руб.	1 612,9	1 994,1	1 794,6	1 705,1	-3 418,8	-3 186,6	-2 011,7	-1 563,8
%% к ВВП	7,5	7,4	5,4	4,1	-8,9	-7,5	-4,3	-3,0

В 2010-2012 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета с 17,1% к ВВП в 2009 году до 15,7% в 2010 и 2011 годах, с дальнейшим снижением в 2012 году до 15,5% к ВВП. В номинальном выражении в 2010-2012 годах планируется рост доходов в среднем на 7% в год.
Учитывая значительное снижение доходов федерального бюджета по сравнению с объемами доходов в 2008 году и необходимость поддержания финансовой стабильности, планируется снижение объема расходов федерального бюджета с 25,9 % к ВВП в 2009 году до 18,5% к ВВП в 2012 году. При этом прогнозируемый объем расходов должен обеспечить исполнение принятых социальных и иных первоочередных расходных обязательств Российской Федерации.
Таким образом, в 2010-2012 годах сохраняется тенденция превышения расходов федерального бюджета над доходами, т.е. планируется дефицит федерального бюджета с последовательным его снижением с 8,9 % к ВВП в 2009 году до 3,0% к ВВП в 2012 году.
Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 году являются средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в 2011-2012 годах – иные источники финансирования дефицита федерального бюджета (таблица 3.2):

Таблица 3.2

Источники покрытия дефицита федерального бюджета
млрд. рублей

 

В связи с использованием большей части накопленных в Резервном фонде ресурсов на обеспечение сбалансированности  федерального бюджета в 2009 году (более 80%) и нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2010-2012 годах в полном объеме на покрытие расходов, поступления средств в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не планируются, в связи с чем средства Резервного фонда будут практически исчерпаны в 2010 году, а объем средств Фонда национального благосостояния снизится с 2,6 трлн. рублей на начало 2009 года  до 0,9 трлн. рублей на конец 2012 года (таблица 3.3):

Таблица 3.3

Прогноз объемов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния
млрд. рублей

*- доходы от управления Резервным фондом в 2010 году в объеме 36,0 млрд. рублей, в 2011 году в объеме 25,8 млрд. рублей учтены в доходах федерального бюджета
** - доходы от управления Фондом национального благосостоянии в 2010 году в объеме 41,6 млрд. рублей, в 2011 году в объеме 60,5 млрд. рублей, в 2012 году в объеме 35,9 млрд. рублей учтены в доходах федерального бюджета

Для сохранения бюджетных резервов в форме средств Фонда национального благосостояния в 2010-2012 годах повышается доля государственных заимствований в финансировании дефицита федерального бюджета. В 2009 году на срок до 1 января 2013 года приостановлена норма Бюджетного кодекса Российской Федерации, ограничивающая общий объем  иных источников финансирования дефицита федерального бюджета одним процентом прогнозируемого ВВП. В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета общий объем иных источников финансирования дефицита федерального бюджета составить в 2010 году 2,0 % к ВВП, в 2011 году – 2,7% к ВВП, в 2012 году – 1,6 % к ВВП.
Структура иных источников финансирования дефицита федерального бюджета представлена в таблице 3.4:

Таблица 3.4

Иные источники финансирования дефицита федерального бюджета
в 2010-2012 годах
млрд. рублей

4. Бюджетная политика в области доходов

В условиях экономического кризиса произошло резкое снижение бюджетных доходов. Общий объем налоговых доходов федерального бюджета за первое полугодие 2009 года составил 1 801,1 млрд. рублей, т.е. снизился в номинальном выражении на 26,3% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года.
С начала 2009 года наблюдается существенный рост задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему. Наиболее значительно увеличилась задолженность по региональным налогам и сборам (25%). По федеральным налогам и сборам рост составил 7%, в том числе по налогу на добавленную стоимость - 13,4%. В первом полугодии текущего года собираемость по НДС составила 85,3% (при том, что бюджетные проектировки на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов исходят из 91,3%).
При расчете объема доходов федерального бюджета на 2010 год учитывались предполагаемые к принятию в 2009 году изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации, вступающие в действие с 1 января 2010 года.
В части налогового законодательства приняты следующие решения:
а) индексация ставок акцизов:
на табачные изделия: индексация специфических ставок на 44% к уровню 2009 года и увеличение адвалорной ставки до 7%;
на нефтепродукты - на 10% к уровню 2009 года;
на алкогольную продукцию - на 30% к уровню 2009 года или на 20% к ранее утвержденным ставкам на 2010 год;
на пиво - в 3 раза к уровню 2009 года или на 190% к ранее утвержденным ставкам 2010 года;
б) увеличение ставки налога на добычу полезных ископаемых на газ со 147 до 162 рублей за 1 тыс. куб. м;
в) увеличение размеров государственной пошлины на ряд юридически значимых действий (по делам, рассматриваемым в арбитражных судах (для юридических лиц); за совершение действий, связанных с приобретением гражданства или выходом из него, а также с въездом или выездом из страны; за совершение действий при осуществлении федерального пробирного надзора; за государственную регистрацию и за совершение прочих юридически значимых действий);
г) увеличение средних ставок транспортного налога, установленных статьей 361 Налогового кодекса Российской Федерации, в два раза, при этом сохранив действующий в настоящее время минимальный уровень налоговых ставок, разрешив органам власти субъектов Российской Федерации уменьшать данные ставки не в пять, а в десять раз.
По бюджетному законодательству предполагается реализация следующих решений:
а) увеличение норматива зачисления в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых на нефть и газовый конденсат с 95 до 100%;
б) зачисление в доход федерального бюджета доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
В таможенном законодательстве будут осуществляться следующие меры:
а) установление ставки вывозной таможенной пошлины на нефтепродукты в зависимости от ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;
б) введение ставок вывозной таможенной пошлины на никель в зависимости от изменения мировых цен.
В банковском законодательстве запланировано внесение изменения в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части увеличения норматива зачисления в доход федерального бюджета от фактически полученной Банком России прибыли по итогам года, остающейся после уплаты налогов и сборов, с 50 до 75%.

Рисунок 4.1

 

Общая сумма доходов федерального бюджета в 2010-2012 годах прогнозируется на уровне 15,5-15,7% ВВП (рис.4.1). В номинальном выражении  доходы ожидаются в 2010 году в размере 6636,2 млрд. рублей, 7346,9  млрд. рублей в 2011 году и 8097,4 млрд. рублей в 2012 году.

Рисунок 4.2

Снижение доходов федерального бюджета в реальном выражении в 2010 году составит порядка 8%, а в процентах ВВП они окажутся на 1,4 п.п. ниже. Влияние экономического кризиса на доходы федерального бюджета будет достаточно продолжительным, и даже к 2012 году доходы в реальном выражении прогнозируются на 3% ниже уровня 2009 года (рис. 4.2).
Нефтегазовые доходы федерального бюджета существенно сокращаются: в 2009 году – 6,6% ВВП против 10,5% ВВП в 2008 году (рис. 3.3). В 2010-2012 годах они сохраняются на уровне 6,8-7,0% ВВП.

Рисунок 4.3

Причины, в результате которых поступления в 2010-2012 годах будут меньше доходов 2009 года, можно условно разделить на три группы: первая связана с реформой социальных платежей и заменой единого социального налога страховыми взносами, поступающими напрямую во внебюджетные фонды, вторая - с сужением налоговых баз по основным источников доходов в ВВП, а третья - с тем фактом, что в 2009 году в федеральный бюджет были мобилизованы временно свободные средства госкорпораций и другие разовые поступления.
Сравнительный анализ сопоставимых показателей свидетельствует, что доходы федерального бюджета в период 2010-2012 годов незначительно вырастут по сравнению с уровнем 2009 года и в течение трех лет будут находиться на уровне 15,6-15,7% ВВП (таблица 4.1):

Таблица 4.1.

           

Прогнозируемая структура доходов федерального бюджета приведена в таблице 4.2:

Таблица 4.2

Структура доходов федерального бюджета

 

5. Основные подходы к формированию бюджетных расходов

Проектировки расходов федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов определены в соответствии с принципами, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2102 годах, в котором, в частности, отмечено:
«Снижение под воздействием мирового финансового кризиса доходов федерального бюджета и необходимость соблюдения объективно обусловленных ограничений размера дефицита бюджета, а также обеспечение сбалансированности пенсионной системы в условиях ее реформирования определяют потребность пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов, что  может привести по ряду направлений к сокращению объемов расходов федерального бюджета в 2010–2012 годах по сравнению с 2009 годом.
Эта вынужденная мера должна реализовываться совместными усилиями всех участников бюджетного процесса, направленными на оптимизацию бюджетных расходов. Необходимо обеспечить максимально эффективное использование ресурсов, отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие государства в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно  услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами.»
В качестве основных приоритетов бюджетных расходов Бюджетным посланием определены финансовое обеспечение пенсионной реформы, безусловное выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением  адресности социальной помощи, формирование заделов на будущее (прежде всего, путем реализации приоритетных национальных проектов, поддержки жилищного строительства, повышения качества услуг образования и здравоохранения), стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике, повышение обоснованности и прозрачности отбора получателей государственной поддержки, реализация мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда, финансовое обеспечение модернизации армии и формирования ее качественно нового облика, выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств, в том числе – по проведению крупных международных мероприятий.
Наряду с реализацией указанных приоритетов при планировании расходов федерального бюджета учтены внесенные в соответствии с Бюджетным посланием, изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие формирование бюджетных ассигнований в ведомственной структуре расходов федерального бюджета только на 2010 год с определением на плановый период 2011-2012 годов среднесрочных «потолков» расходов по разделам классификации расходов и субъектам бюджетного планирования. Такой подход, сохраняя базовые принципы среднесрочного федерального бюджета, создает необходимые ориентиры для субъектов бюджетного планирования по бюджетным проектировкам и стимулы для реструктуризации и повышения эффективности расходных обязательств.

5.1. Общие принципы
Предельный объем расходов федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов определен исходя из прогноза поступления доходов в федеральный бюджет и источников покрытия дефицита с учетом ограничений, необходимых для обеспечения макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы (таблица 5.1):

Таблица 5.1

Расчет предельного объема расходов федерального бюджета
млрд. руб.

* - резерв в составе ведомственной структуры расходов; ** - условно утверждаемые расходы

Принятые для формирования проекта федерального бюджета объективно обусловленные макроэкономические ограничения задают «потолки» расходов федерального бюджета при их сокращении в номинальном выражении в 2010-2011 годах и некотором увеличении по сравнению с предыдущим годом в 2012 году.
При этом несмотря на  сокращение общего объема расходов в реальном выражении и их доли в ВВП объем расходов федерального бюджета по отношению к ВВП в 2010-2012 годах будет превышать показатели 2005-2006 годов (15,9-16,3% ВВП) и 2007-2008 годов (18,1-18,2% ВВП). Особенно значительным это превышение будет в 2010 году, что вызвано необходимостью исполнения принятых расходных обязательств и реализации антикризисного плана Правительства Российской Федерации, включающего в том числе решение об отсрочке введения решения об увеличении страховых взносов в систему социального страхования, приводящее к значительному увеличению расходов федерального бюджета на финансирование дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации (таблица 5.2).

Таблица 5.2.

Динамика расходов федерального бюджета в %% к ВВП

Показатель	Отчет				Оценка	Прогноз
	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Расходы федерального бюджета , в %% к ВВП	16,3	15,9	18,1	18,2	25,9	23,2	20,0	18,5

Формирование структуры расходов федерального бюджета с учетом задачи поэтапной адаптации бюджетной системы к сокращению бюджетных расходов в %% к ВВП осуществлялось на основе следующих подходов (таблица 5.3):
1) выделение расходных обязательств Российской Федерации, обусловленных действующим законодательством или международными соглашениями и подлежащих исполнению в полном объеме (публичных и приравненных к ним расходных обязательств), основными из которых являются:
обеспечение сбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;
пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц;
социальные пособия и компенсации (федеральные мандаты);
формирование стипендиального фонда для обучающихся в федеральных учебных заведениях;
финансовое обеспечение судебной системы;
обслуживание государственного долга Российской Федерации;
выполнение международных и  налоговых обязательств федеральных учреждений, выступающих в договорных отношениях от имени Российской Федерации;
предоставление субвенций субъектам Российской Федерации на выполнение «делегированных» полномочий;
2) выделение бюджетных ассигнований на реализацию приоритетных направлений государственной политики (мероприятий), основными из которых являются:
обеспечение федеральных обязательств по оплате труда и денежному довольствию военнослужащих;
обеспечение обороноспособности, безопасности и правоохранительной деятельности;
реализация приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование»;
поддержка высокотехнологичных отраслей и научно-технических инноваций;
развитие транспортной системы;
поддержка агропромышленного комплекса и развитие села;
обеспечение жильем, в том числе обеспечение жильем военнослужащих;
подготовка особо значимых международных мероприятий (проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, саммита АТЭС во г.Владивосток в 2012 году);
предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и межбюджетных субсидий социального характера;
3)  определение объемов бюджетных ассигнований на исполнение других расходных обязательств с уточнением сроков решения поставленных задач, концентрации ресурсов на наиболее значимых мероприятиях и объектах, оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов государственной власти и федеральных бюджетных учреждений с учетом отраслевых особенностей, повышение эффективности средств, направляемых на поддержку реального сектора экономики, отказа от непервоочередных расходов.

Таблица 5.3

Динамика расходов по группам расходных обязательств

При формировании отдельных направлений расходов на 2010-2012 годы применялись следующие основные подходы:
- увеличение размеров пособий гражданам, имеющим детей, компенсаций и мер социальной поддержки граждан, пострадавшим от радиационных аварий, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан исходя из прогнозного уровня инфляции в 2010, 2011 и 2012 годах;
- сохранение в 2010 году размера иных социальных пособий и компенсаций  на уровне 2009 года, с их индексацией, начиная с 2011 года по уровню инфляции предыдущего года с внесением соответствующих изменений в законодательство;
- сохранение действующих в текущем году условий оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений, денежного довольствия военнослужащих, денежного содержания федеральных государственных служащих;
- сохранение на уровне 2009 года бюджетных ассигнований на формирование стипендиального фонда для обучающихся в федеральных учебных заведениях.
Далее приводится обоснования предварительных проектировок бюджетных ассигнований.

5.2 Обеспечение исполнения публичных и приравненных к ним расходных обязательств

В целом, объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных и приравненных к ним расходных обязательств в 2010 году по сравнению с 2009 годом возрастет на 23 %, а их доля в общем объеме расходов – с 32 до 39,9 %, в основном за счет увеличения трансфертов Пенсионному фонду Российской Федерации (таблица 5.4):

Таблица 5.4

Бюджетные ассигнования  на исполнение публичных
и приравненных к ним расходных обязательств

 

Обеспечение сбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации

Одним из приоритетов бюджетных расходов является обеспечение исполнения обязательств, вытекающих из измененного пенсионного законодательства, целью которого является повышение материального положения пенсионеров.
Исходя из новых условий назначения трудовой пенсии, фиксированный базовый размер пенсии устанавливается для всех получателей трудовой пенсии, в том числе для пенсий по старости, в размере 2 562 рубля (с дифференциацией в зависимости от категории получателя пенсии). В среднем размер пенсии к концу 2010 года составит 8 408 рублей, а к концу 2012 года – 10 145 рублей, прибавка от валоризации составит более 1 250 рублей.
В соответствии с федеральным законом «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования фонды обязательного медицинского страхования» с 1 января 2010 года упраздняется единый социальный налог и вводятся страховые взносы  на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское страхование.
При этом, в 2010 году предусматривается сохранение тарифов страховых взносов в действующих размерах для отдельных категорий плательщиков страховых взносов:
сельскохозяйственных товаропроизводителей (тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования сохраняются в размере действующих ставок ЕСН);
организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны (устанавливается только тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 14%);
организаций и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих единый сельскохозяйственный налог (устанавливается только тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 10,3%);
организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (устанавливается только тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 14%);
плательщиков страховых взносов, использующих труд инвалидов, общественных организаций инвалидов, предприятий и учреждений общественных организаций инвалидов (устанавливается только тариф страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 14%).
Кроме того, для части из перечисленных выше категорий плательщиков страховых взносов (для сельскохозяйственных товаропроизводителей; организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны; организаций и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих единый сельскохозяйственный налог; а также для плательщиков страховых взносов, использующих труд инвалидов, общественных организаций инвалидов, предприятий и учреждений общественных организаций инвалидов) в 2011-2014 годах предусматривается постепенное повышение тарифов страховых взносов до общеустановленной ставки.
Действующие и вновь принимаемые в рамках пенсионной реформы расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, а также выпадающие доходы бюджета Фонда будут обеспечены страховыми взносами и межбюджетными трансфертами из федерального бюджета.
В целях обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на покрытие его дефицита планируется в 2010 году 1166,3 млрд. рублей, в том числе образовавшегося за счет сохранения тарифов страховых взносов на уровне ставки единого социального налога – 670 млрд. рублей, в 2011 году – 662,4 млрд. рублей, в 2012 году – 730,1 млрд. рублей.
На компенсацию выпадающих доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для льготных категорий плательщиков предусматривается в 2010 году 72,8 млрд. рублей, в 2011 году – 47,8 млрд. рублей, в 2012 году – 55,7 млрд. рублей.
На обеспечение валоризации предполагается направить в 2010 году - 502,2 млрд. рублей, в 2011 году - 561,3 млрд.рублей, в 2012 году – 609,5 млрд.рублей.
Кроме того, часть расходных обязательств Российской Федерации передается для администрирования Пенсионному фонду Российской Федерации с предоставлением соответствующих межбюджетных трансфертов (таблица 5.5).
В федеральном бюджете предусмотрены бюджетные ассигнования на осуществление ежемесячных денежных выплат инвалидам, ветеранам, гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, другим категориям граждан с учетом увеличения этих выплат по уровню инфляции. 
Трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации, предусматриваемые для выплаты материнского (семейного) капитала на 2010 год, обеспечат потребность 298 тыс. получателей этих средств, в 2011 году – 339 тыс. получателей, в 2012 году – 350 тыс. получателей.
Более 1,9 млн. человек в 2010 году и 2,5 млн. человек в 2012 году получат компенсационную выплату по уходу за нетрудоспособными лицами в размере 1200 рублей в месяц.

Таблица 5.5

Межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда
Российской Федерации

* - без учета набора социальных услуг

 

Обеспечение исполнения обязательств по обязательному социальному и медицинскому страхованию

Принятые изменения (Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и фонды обязательного медицинского страхования») в законодательство по обязательному социальному страхованию в части обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством предусматривают пересмотр подходов к определению максимальных выплат пособий, возмещающих застрахованному лицу утраченный заработок (пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, ежемесячное пособие по уходу за ребенком), определение круга застрахованных лиц, прав и обязанностей субъектов обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и особенности уплаты страховых взносов на этот вид обязательного социального страхования и исключение из перечня расходов, осуществляемых за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации, всех выплат нестрахового характера.
Выплаты нестрахового характера, в том числе пособий при рождении ребенка гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, по оплате четырех дополнительных выходных дней работающим родителям (опекунам, попечителям) для ухода за детьми инвалидами, пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам отдельным категориям граждан (в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов) и некоторых других, которые ранее обеспечивались за счет доходов от уплаты ЕСН, закрепляются как расходные обязательства Российской   Федерации,  исполняемые  за  счет  федерального  бюджета посредством передачи Фонду социального страхования Российской Федерации, как администратору этих расходов, межбюджетных трансфертов (таблица 5.6).
Начиная с 2011 года,  в федеральном бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования для компенсации выпадающих доходов в связи с установлением отдельным категориям плательщиков пониженных тарифов страховых взносов бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации.

Таблица 5.6

Бюджетные ассигнования федерального бюджета, передаваемые бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации

Бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования в рамках реализации национального проекта «Здоровье» предусматривается передача средств на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации в объемах на 2010 год
0,7  млрд. рублей, 2011 год -  0,9 млрд. рублей, 2012 год -   0,9 млрд. рублей.
На компенсацию выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов бюджету Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации планируется на 2011 год 13,4 млрд. рублей,  на 2012 год - 15,6 млрд. рублей.

Обеспечение исполнения других публичных нормативных обязательств Российской Федерации

При формировании бюджетных ассигнований на выплату пенсий гражданам, уволенным с военной и приравненной к ней службы, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» учтены параметры проведенной с 1 августа 2009 года индексации денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов на 8,5 процента.
Кроме того, в связи с обозначившейся тенденцией роста численности военных пенсионеров объемы бюджетных ассигнований на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов учитывают прогнозируемый пенсионными органами рост численности пенсионеров.
В 2010 году в связи с 65-летием Победы в Великой Отечественной войне, в дополнение к бюджетным ассигнованиям для финансового обеспечения ежемесячных выплат в размере 1000 рублей, введенным в 2005 году, предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из решения об установлении участникам войны единовременной выплаты по 5 тыс. рублей и труженикам тыла –  по 1 тыс. рублей. В 2010 году будет завершено обеспечение инвалидов транспортными средствами бесплатно или на льготных условиях в соответствии с медицинскими показаниями.
Существенно увеличены бюджетные ассигнования на функционирование накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Это вызвано тем, что до 1 января 2008 года включение военнослужащих в состав участников накопительно-ипотечной системы осуществлялось по их желанию, в дальнейшем, начиная с военнослужащих, окончивших военные образовательных учреждения в 2009 году,  участие всех категорий стало  обязательным в соответствии с Федеральным законом «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих».
Планируемые бюджетные ассигнования обеспечивают, с учетом прогнозируемого уровня инфляции, исполнение обязательств по выплате пособий и компенсаций, предусмотренных Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральным законом «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных катастроф на Семипалатинском полигоне» и  Федеральным законом «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку «Теча».
На 2010 год предлагается сохранить социальные пособия и компенсации (кроме  ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, выплат гражданам, подвергшимся радиационному воздействию) размере, установленном на 2009 год, с их индексацией, начиная с 2011 года по уровню инфляции предыдущего года с внесением соответствующих изменений в законодательство.
В целом, общий объем ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации, в 2010 году по сравнению с 2009 годом возрастет на 10%, в дальнейшем будет ежегодно увеличиваться почти на 5% (таблица 5.7).
Сокращение, в отдельных случаях, бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств, обусловлено прогнозируемым сокращением числа получателей соответствующих выплат.

Таблица 5.7

Бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств

Обеспечение исполнения других обязательств, приравненных к публичным нормативным обязательствам

Бюджетные ассигнования на формирование стипендиального фонда предусмотрены на 2010-2012 годы в объеме 42,0 млрд. рублей на уровне бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели в 2009 году. При этом в ходе исполнения федерального бюджета в 2010 году будет рассмотрена возможность по их увеличению в зависимости от экономических возможностей.
На обеспечение судебной системы предлагается предусмотреть бюджетные ассигнования на 2010 год в объеме 105,0 млрд. рублей, на 2011 год в объеме 107,5 млрд. рублей и на 2012 год в объеме 110,0 млрд. рублей. При этом, учитывался ассигнований на выплату ежемесячного пожизненного содержания судей, связанный с увеличением численности судей, которые получат право на ежемесячное пожизненное содержание, с 19,4 тыс. чел. в 2009 году до 22,2 тыс. чел. к 2012 году.
Подходы к формированию объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, расходов на обслуживание государственного долга и исполнения государственных гарантий Российской Федерации представлены в соответствующих разделах Основных направлений бюджетной политики.

5.3 Обеспечение приоритетных направлений государственной политики

В целях соблюдения, при существенном увеличении бюджетных ассигнований на исполнение публичных и приравненных к ним расходных обязательств, установленных предельных объемов расходов федерального бюджета возникает задача по сокращению других расходных обязательств. В этих условиях формирование бюджетных ассигнований на приоритетные направления государственной политики, как правило, предполагает сохранение их финансового обеспечения в 2010-2012 году на уровне, не ниже 2009 года, либо, по ряду направлений, сокращения расходов за счет их оптимизации и концентрации на наиболее значимых мероприятиях (таблица 5.8):

Таблица 5.8

Бюджетные ассигнования на исполнение приоритетных направлений государственной политики

Формирование бюджетных ассигнований по фонду оплаты труда

В 2010 году планируется сохранить действующие в текущем году условия оплаты труда  работников федеральных бюджетных учреждений, денежного довольствия военнослужащих, денежного содержания федеральных государственных служащих с некоторым увеличением бюджетных ассигнований на эти цели (таблица 5.9).

Таблица 5.9

Бюджетные ассигнования на оплату труда (денежное довольствие,
денежное содержание)

 

При этом имеется в виду, что в 2009 году с 1 января была проведена индексация фондов оплаты труда федеральных бюджетных учреждений на 30%, с 1 августа – индексация денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц на 8,5% (с отказом от ранее планировавшейся индексации денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, судей и прокуроров), что в условиях замедления темпов роста, а в ряде случаев – снижения уровня оплаты труда в отраслях экономики обеспечивает достаточную конкурентоспособность оплаты труда в секторе государственного управления.  
Рост бюджетных ассигнований на оплату труда в 2011 году по сравнению с 2010 годом связан с повышением с 1 января 2011 года тарифов страховых взносов в системы пенсионного, социального и медицинского страхования.
Кроме того, в 2010 году для федеральных бюджетных учреждений и органов государственной власти сохраняются предусмотренные законодательством возможности по повышению оплаты труда (выплат премий, поощрений)в случае сокращения численности и образования экономии фондов оплаты труда. Таким образом, подход к формированию бюджетных ассигнований на оплату труда должен создать стимулы к оптимизации численности и повышению производительности труда.
При подготовке проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов в приоритетном порядке будет рассмотрена возможность увеличению фондов оплаты труда (денежного содержания, денежного довольствия) в 2011-2012 годах.

Реализация приоритетных национальных проектов
 «Образование» и «Здоровье»

В 2010-2012 годах будет продолжена реализация приоритетных национальных проектов «Образование» и «Здоровье», подтвердивших свою эффективность в качестве инструментов реализации системных преобразований в соответствующих сферах.
В рамках приоритетного национального проекта «Образование» в 2010-2012 годах планируется продолжение мероприятий, действовавших в 2009 году. Объемы бюджетных ассигнований на эти цели предусматриваются в сумме по 16,0 млрд. рублей ежегодно в 2010-2012 годах.
За счет указанных ассигнований будет продолжена поддержка Южного и Сибирского  федеральных университетов, а также оказана поддержка Дальневосточному федеральному университету
Предусматривается дальнейшая реализация мероприятий по совершенствованию организации питания учащихся в общеобразовательных учреждениях (с ежегодной поддержкой до 10 регионов).
С 2010 года ежегодное поощрение будет получать 1 тысяча лучших учителей в размере по 200 тыс. рублей, а 2360 представителей талантливой молодежи получать премии, в том числе 950 человек в размере 60 тыс. рублей и 1410 человек в размере 30 тыс. рублей.
Ранее выделявшиеся бюджетам субъектов Российской Федерации субсидии на установление вознаграждения за классное руководство предусматривается направить на  обеспечение введения в общеобразовательных учреждениях субъектов Российской Федерации новых условий оплаты труда и реализовать данное мероприятие в рамках государственной поддержки субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования.   
В целях создания условий для качественного обучения и успешной социализации лиц с особыми нуждами и ограниченными возможностями здоровья предусматривается дальнейшее финансовое обеспечение мероприятия, связанного с развитием дистанционного образования для 35 тысяч детей-инвалидов.

Таблица 5.10

Бюджетные ассигнования на реализацию приоритетного национального проекта «Образование»
млрд. рублей

В рамках приоритетного национального проекта «Здоровье»,  кроме ранее действующих мероприятий, предусматриваются новые направления:
- подготовка и повышение квалификации медицинских работников федеральных центров высоких медицинских технологий;
- совершенствование медицинской помощи детям с нарушением слуха и инвалидам по слуху; 
- обследование населения с целью выявления туберкулеза, лечение больных туберкулезом, профилактические мероприятия.
Общий объем бюджетных ассигнований на эти цели в 2010-2011 годах предусматривается на уровне 2009 года с некоторым перераспределением средств между отдельными направлениями (таблица 5.11):

Таблица 5.11

Бюджетные ассигнования на реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье»

Другие приоритетные направления в сфере социальной политики

В рамках других направлений социальной политики увеличены расходы на закупку лекарственных средств, предназначенных для лечения больных злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей.
Запланированы с увеличением расходы на осуществление отдельных полномочий в области  лекарственного обеспечения, а также на оздоровительные мероприятия по оздоровительной кампании детей.
Предусматриваются субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, который осуществляет софинансирование программ субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и некоммерческих организаций, направленных на профилактику семейного неблагополучия и социального сиротства детей, социальную поддержку семей с детьми-инвалидами, профилактику безнадзорности и беспризорности детей, преступности несовершеннолетних. 
В рамках иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации предусматриваются бюджетные ассигнования на проведение противоаварийных мероприятий в зданиях государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений.
Предусматриваются субсидии на реализацию социально значимых проектов по выпуску книг и периодических изданий для инвалидов по зрению,  субсидии на государственную поддержку российских организаций инвалидов.

Таблица 5.12

Другие приоритетные направления в сфере социальной политики
млрд.руб.

Обеспечение обороноспособности

В целом параметры государственного оборонного заказа на 2010 годы установлены на уровне 101,2% к уровню 2009 года с сохранением их на указанном уровне в 2011 и 2012 годах.
Расходы, связанные с проведением научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, закупкой и ремонтом вооружения и военной техники, установлены на уровне 99,3% к 2009 году.
Объемы бюджетных ассигнований по тыловому обеспечения, в том числе по обеспечению продовольствием, вещевым имуществом, специальному топливу и горюче-смазочными материалами, установлены исходя из дифференцированного подхода к задачам каждого государственного заказчика. При этом учитывалась численность военнослужащих, уровень обеспеченности вещевым имуществом, а также необходимость решения задач по обороне и безопасности государства на достаточном уровне.
При этом общий объем финансового обеспечения в части продовольствия увеличен на 25,6% от уточненного гособоронзаказа  2009 года, что связано с увеличением числа военнослужащих, а также ростом цен на продовольственные товары.
Объем финансового обеспечения вещевого обеспечения  увеличен на 8,8%, что позволяет полностью исполнить  установленные нормы снабжения. Кроме того, объем бюджетных ассигнований позволит обеспечить парадной формой участников парада к 65-летию Победы в Великой отечественной войне 1941-1945 годов.
Общий объем финансового обеспечения по спецтопливу и горюче-смазочным материалам предлагается увеличить на 22,3% к уровню 2009 года, что позволит обеспечить потребности военной организации в необходимых объемах.
Расходы, по иным направлениям государственного оборонного заказа, с учетом проведенной оптимизации расходов федерального бюджета установлены на уровне 76,2% от 2009 года.

Поддержка высокотехнологичных отраслей
 и научно-технических инноваций

В 2010-2012 годах будет продолжена реализация ряда федеральных целевых программ, направленных на поддержку высокотехнологичных отраслей, прежде всего, в рамках развития космического и ядерного комплексов (таблица 5.13):

Таблица 5.13

Бюджетные ассигнования на поддержку высокотехнологичных отраслей и научно-технических инноваций

Развитие транспортной системы

Приоритетным направлением бюджетной политики в указанной сфере на период 2010-2012 годов является финансовое обеспечение:
- мероприятий, предусмотренных в федеральных целевых программах, направленных в том числе на нивелирование и устранение диспропорций в транспортном развитии субъектов Российской Федерации;
- ремонта и содержания автомобильных дорог федерального значения, направленных на поддержание пропускной способности и обеспечение безопасности автомобильных дорог общего пользования Российской Федерации;
- транспортной доступности пассажирских перевозок для жителей отдаленных регионов страны (Калининградская область, Дальний Восток).

 

Таблица 5.14

Бюджетные ассигнования на развитие транспортной системы
млрд.руб.

 Поддержка агропромышленного комплекса и развитие села

Основные направления государственной политики в области сельского хозяйства определены пятилетней Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, охватывающей весь спектр направлений развития агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны.
Наибольший вес в общем объеме ассигнований в 2010 году будут занимать субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным  и краткосрочным кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, как одной из наиболее эффективных форм государственной поддержки сельского хозяйства, субсидии на проведение закупочных и товарных интервенций сельскохозяйственной продукции и залоговых операций (таблица 5.15):

  Таблица 5.15

Бюджетные ассигнования на поддержку агропромышленного комплекса и развитие села
млрд. руб.

Кроме того, в 2010 году и в дальнейшем на цели поддержки сельского хозяйства будут использоваться средства ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Росагролизинг», в том числе – за счет взносов из федерального бюджета в 2009 году (в объеме, соответственно, 45 млрд. рублей и 25 млрд. рублей).

Обеспечение жильем

Решение жилищных проблем будет оставаться одним из основных социально значимых приоритетов.
В целях обеспечения социальных обязательств перед ветеранами и инвалидами Великой Отечественной войны в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7.05.2008 № 714 в федеральном бюджете на 2010 год предусмотрены необходимые бюджетные ассигнования. Обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий указанной категории граждан должно быть завершено до 1 мая 2010 г.
Обеспечение жильем остальных категорий граждан в соответствии с Федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите граждан в Российской Федерации» будет осуществляться в объемах, которые возможно учесть в федеральном бюджете исходя из задач оптимизации.
Продолжится реализация ФЦП «Жилище» на 2002-2012 годы, разрабатывается проект соответствующей долгосрочной целевой программы на период до 2015 года.
Предусматриваются бюджетные ассигнования на обеспечение постоянным и служебным жильем военнослужащих.
Планируется восстановление средств государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», зачисленных в доход федерального бюджета в 2009 году.

 

Таблица 5.16

Бюджетные ассигнования на жилищное строительство
млрд. руб

Подготовка особо значимых международных проектов

На 2010-2012 годах, с учетом уточнения перечня объектов и оптимизации расходов на их строительство, предусматриваются бюджетные ассигнования на подготовку XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, саммита в рамках форума «Азиатско-Тихоокеанское сотруднической» в 2012 году (таблица 5.17):

Таблица 5.17

Бюджетные ассигнования на подготовку особо значимых международных проектов

* Кроме того:     33,3 млрд. руб. – возврат средств госкорпорации Олимпстрой,     
50,0 млрд. руб. – остатки прошлого года

5.4  Другие направления расходов федерального бюджета

 Разработка мер по реструктуризации расходных обязательств позволит в 2010 году сократить другие расходы федерального бюджета по сравнению с 2009 годом на  28 %, в 2011 году - на 17% по сравнению с 2010 годом, в 2012 году – на 5 %.

Бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение государственных услуг и функций федеральных органов государственной власти и федеральных бюджетных учреждений

Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение государственных услуг и функций федеральных органов государственной власти и федеральных бюджетных учреждений (кроме оплаты труда) сокращается в 2010 году по сравнению с 2009 годом в среднем на 15% .  Указанный объем бюджетных ассигнований предлагается сохранить на 2011 и 2012 годы, что потребует реализации комплекса мер по повышению эффективности использования бюджетных средств, в том числе по реструктуризации бюджетной сети.

Таблица 5.18

Финансовое обеспечение государственных услуг и функций федеральных органов исполнительной власти и федеральных бюджетных учреждений

* включая бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение государственных функций в сфере национальной обороны, безопасности и правоохранительной деятельности

За счет оптимизации расходных обязательств федерального бюджета на обеспечение деятельности федеральных органов государственной власти  и исполнение ими установленных функций расходы федерального бюджета предполагается в целом сократить на 15% по сравнению с расходами 2009 года (таблица 5.19):

Таблица 5.19

Финансовое обеспечение функций в сфере государственного управления

Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций в объекты, не включенные в федеральные целевые программы

Общий объем расходов на реализацию федеральных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций в объекты, не включенные в федеральные целевые программы (непрограммная часть Федеральной адресной инвестиционной программы) представлен в таблице 5.20.

Таблица 5.20

Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ и непрограммной части федеральной адресной инвестиционной программы
млрд. рублей

В 2010-2012 годах планируются реализация 53 федеральных целевых программ, в том числе 50 действующих программ и 3 новых программ.
Сокращение общего объема ассигнований на реализацию федеральных целевых программ обусловлено завершением в 2010-2011 годах ряда  программ («Государственная граница Российской Федерации», ФЦП развития образования, «Жилище», «Русский язык», «Национальная технологическая база», «Преодоление последствий радиационных аварий», «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» и ряд других), а также обеспечено за счет концентрации ресурсов на вводимых объектах, реализации наиболее значимых для достижения целей программ мероприятий, переноса сроков реализации или отказа от реализации других проектов и мероприятий, учета снижения цен на строительные материалы.
По большинству программ, при сокращении планируемых на их реализацию бюджетных ассигнований по сравнению с утвержденными паспортами, в 2010 году планируется сохранение бюджетных ассигнований на уровне 2009 года или их сокращение в пределах 10% с сохранением этих объемов на 2011-2012 годы (таблица 5.21):

Таблица 5.21

Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ
млрд. рублей

С 2010 года предлагается начать реализацию новых федеральных целевых программ: «Ядерные энерготехнологии нового поколения (2010-2020 годы)», «Развитие телерадиовещания (2010-2015 годы)» и «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия (2010-2012 годы)»
(таблица 5.22):

Таблица 5.22

Бюджетные ассигнования на реализацию новых федеральных целевых программ
млрд. рублей

В рамках реализации  непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы будет продолжено выполнение мероприятий по обеспечению жильем военнослужащих в рамках задач, поставленных Президентом Российской Федерации, строительство комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений, софинансирование строительства и оснащения перинатальных центров и т.д.
В 2010-2012 годах за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерациипродолжится реализация ряда инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение, а также будет обеспечено завершение начатых в 2009 г. инвестиционных проектов, имеющих региональное значение. При этом, общий объем бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда в 2010-2012 годах составит 128,5 млрд. рублей, в том числе в 2010 г. – 35,4 млрд. рублей, в 2011 году – 31,6 млрд.рублей, в 2012 году – 61,4 млрд.рублей.

6. Баланс федерального бюджета и источники финансирования дефицита

 

Дефицит федерального бюджета в 2009 году ожидается на уровне 8,9% ВВП (3 418,8 млрд.рублей). В целях возврата к сбалансированной бюджетной политике в 2010-2012 годах будет постепенно сокращен объем дефицита бюджета – до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году (рис. 6.1.).

 
Рисунок 6.1

Дефицит ненефтегазового бюджета при этом будет также сокращаться - с 15%ВВП в текущем году до 9,8%ВВП в 2012 году. Несмотря на постепенное снижение предполагаемого уровня бюджетного дефицита с каждым годом все более остро будет стоять проблема его финансирования.
В текущем году практически весь объем дефицита финансируется за счет средств Резервного фонда (чистое долговое финансирование ожидается на уровне 405,2 млрд. рублей по сравнению с объемом дефицита 3 617,8 млрд. рублей). Большая часть дефицита следующего года также финансируется за счет средств Резервного фонда, а также частично за счет средств Фонда национального благосостояния. В 2010 году дефицит федерального бюджета будет на 73,9% финансироваться за счет использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и на 26,1% (830,3 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований, в 2011 году – соответственно на 36,9% и на 63,1% (1269,1 млрд. рублей), в 2012 году – на 45,5% за счет использования средств Фонда национального благосостояния и на 54,5% (851,7 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований.
Структура источников финансирования дефицита федерального бюджета приведена на рис. 6.2. и 6.3.

Рисунок 6.2

 

Рисунок 6.3

Динамика средств нефтегазовых фондов приведена в таблице 6.1. 

Таблица 6.1

 

Использование Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета приведет к тому, что уже в 2010 году он окажется практически полностью исчерпан. В 2011-2012 годах фонд пополняться не будет. Все средства, которые должны были бы поступать в него в течение года, будут направляться на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.
Предполагаемое использование средств Фонда национального благосостояния на финансирование части трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд при отсутствии пополнения фонда также ведет к постепенному снижению объемов фонда. При дальнейшем использовании фонда в таких объемах он может быть исчерпан полностью уже в 2014-2015 годах, что вновь обострит проблему обеспечения пенсионной системы. В этой связи необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность пенсионной системы при одновременном достойном уровне пенсионного обеспечения.
После исчерпания средств Резервного фонда в 2010 году бюджетная политика будет в большей степени ориентирована на финансирование дефицита федерального бюджета с помощью государственных заимствований.
Низкий уровень государственного долга позволяет проводить такую политику, не опасаясь за сохранение долговой устойчивости Российской Федерации. Несмотря на резкое ухудшение внешних условий экономического развития и серьезное бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор, показатели долговой устойчивости Российской Федерации остаются одними из лучших в мире.
Политика в области государственного долга Российской Федерации на 2010 – 2012 годы будет направлена на:
- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;
- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
- активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации.
Ключевыми задачами в области государственных внутренних заимствований станут повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.
Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2010 –2012 годы разрабатывается с учетом возможного спроса на государственные ценные бумаги со стороны различных категорий инвесторов и предусматривает значительное положительное сальдо заимствований на внутреннем рынке.
По оценке Минфина России, сальдо по государственным ценным бумагам составит: в 2010 году – 568,4 млрд. рублей, в 2011 году – 748,6 млрд. рублей и в 2012 году – 236,5 млрд. рублей. При этом в 2010 году привлечение составит 844,1 млрд. рублей при погашении 275,7 млрд. рублей, в 2011 году - соответственно 957,5  млрд. рублей и 208,9 млрд. рублей и в 2012 году - соответственно 755,4 млрд. рублей и 518,9 млрд. рублей.
Минфин России для поддержания ликвидности рынка и в целях построения индикативной кривой доходности будет проводить размещение на рынке базовых выпусков со сроком обращения 3, 5 и 10 лет.
В 2010 – 2012 годах показатели доходности по государственным ценным бумагам ожидаются на уровне, близком к сформировавшемуся в настоящее время. Возможный рост доходности по рублевым инструментам (по краткосрочным инструментам - до 9,5-10,5% и по среднесрочным и долгосрочным инструментам - до 12,0-13,0% и 13,0-13,5% соответственно) может быть вызван факторами, связанными с изменением курса рубля к иностранным валютам, изменением объемов валютных резервов, корректировкой цены на нефть и ростом процентных ставок на долговых рынках за рубежом.
Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации составят в 2010 году 333,2 млрд. рублей, в 2011 году – 487,3 млрд. рублей и в 2012 году – 602,9 млрд. рублей. Доля расходов на обслуживание госдолга в расходах федерального бюджета увеличится при этом с 2,4% в 2009 году до 6,2% в 2012 году (рис. 6.4).

Рисунок 6.4

 

В сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации основными принципами долговой политики в 2010 – 2012 годах являются:
         частичное финансирование дефицита федерального бюджета через осуществление государственных заимствований на международных финансовых рынках путем выпуска облигационных займов Российской Федерации;
         полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств (таблица 6.2).

Таблица 6.2

Привлечение денежных средств
на международных финансовых рынках в 2010-2012 годах
(млрд. долл. США)

В области сотрудничества с международными финансовыми организациями основными принципами бюджетной политики на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов являются:
1) ускоренная реализация большинства действующих проектов, реализуемых в рамках соглашений о займах. В 2010-2012 годах привлечение средств по кредитам (займам) международных финансовых организаций планируется в объеме 334,7 млн. долларов США, 181,3 млн. долларов США, 84,8 млн. долларов США соответственно;
2) расширение практики предоставления гарантий Российской Федерации по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций;
3) внедрение практики совместной с международными финансовыми организациями реализации проектов на основе консультационно-аналитического и экспертного содействия международных финансовых организаций без осуществления государственных заимствований Российской Федерации в дополнение к существующей форме реализации проектов на основе заимствований. При этом выбор инструмента сотрудничества с международными финансовыми организациями (привлечение займа или финансирование проекта за счет средств федерального бюджета при консультационно-аналитическом содействии МФО для реализации проекта) будет определяться отдельно для каждого проекта.
В результате проводимой долговой политики государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года  составит 5689,3 млрд. рублей, на 1 января 2012 года - 7340,2 млрд. рублей и на 1 января 2013 года - 8564,1 млрд. рублей.
Таким образом, совокупный объем государственного долга Российской Федерации составит 16,41% ВВП на конец 2012 года (рис. 6.5.). При этом к концу 2012 года доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит 53,2 % при соответствующем снижении доли внешнего долга.

Рисунок 6.5

В связи с актуальностью и востребованностью инструмента государственных гарантий Российской Федерации в 2010-2012 годах продолжится их предоставление по большинству направлений государственной поддержки, предусмотренных в 2009 году, в том числе:
- в рамках антикризисных мер, предпринимаемых Правительством Российской Федерации (по кредитам, привлекаемым организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения);
- в рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» (по заимствованиям ОАО «АИЖК»);
- в соответствии с требованиями Международной организации гражданской авиации (ICAO) по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами;
- для реализации инвестиционных проектов на территории Чеченской Республики;
- для поддержки экспорта промышленной продукции;
- ориентированные на осуществление долгосрочных инвестиций в наиболее важные с государственной точки зрения проекты (по займам, привлекаемым государственной корпорацией «РОСНАНО» и другими юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов), данные государственные гарантии Российской Федерации будут предоставляться как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте.
         Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2010-2012 годах составит:
- в валюте Российской Федерации - в общей сумме 580,5 млрд. рублей;
- в иностранной валюте - 10,5 млрд. долларов США.
В 2010-2012 годах необходимо предусмотреть бюджетные ассигнования на возможное исполнение вышеуказанных государственных гарантий за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 270,6 млрд. рублей (в том числе в 2010 году в сумме 114,8 млрд. рублей, в 2011 году - 74,0 млрд. рублей и в 2012 году - 81,8 млрд. рублей).
         Политика в области восстановления дореформенных сбережений граждан Российской Федерации будет направлена на увеличение объема средств, предусматриваемых для проведения компенсационных выплат, а также на охват всех категорий граждан, включая их наследников, имеющих право на получение компенсации.
В 2010 году на компенсационные выплаты по гарантированным сбережениям граждан предусматриваются средства федерального бюджета в сумме 85 млрд. рублей, в 2011 году - 85,0 млрд. рублей и в 2012 году -100,0 млрд. рублей.

7. Межбюджетные отношения

Политика в области межбюджетных отношений Российской Федерации на 2010-2012 годы будет направлена на:
-корректировку механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
-дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
-создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.
Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в последние годы вдвое превышали показатели инфляции. Этому способствовал рост экономики страны, что обеспечивало положительную динамику поступлений налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов (рис.7.1).

Рисунок 7.1

В условиях мирового финансового кризиса произошло значительное сокращение поступлений от налога на прибыль организаций и темпов роста налога на доходы физических лиц в региональные и местные бюджеты.
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации в среднесрочной перспективе будет осуществляться в условиях неблагоприятной экономической ситуации, негативным образом сказывающейся на доходных источниках региональных и местных бюджетов.
Одной из базовых задач политики межбюджетных отношений на 2010-2012 годы является адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.
Сокращение общего объема межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в основном обусловлено сокращением объема межбюджетных субсидий (таблица 7.1).

Таблица 7.1

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2008-2012 годах (млрд. руб.)

Дотации региональным бюджетам в целом запланированы на 2010 год в объеме 431,0 млрд. рублей или 100,2 % к уровню 2009 года (без учета дополнительного увеличения в 2009 году дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации в размере 150 млрд. рублей) и составят почти половину от общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (рис.7.2.).
На период 2010-2012 годов предполагается сохранить на уровне 2009 года объем основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации - Фонда финансовой поддержки регионов в сумме 374 млрд. рублей.

Рисунок 7.2

Ключевой задачей является адаптация механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации к сложившимся условиям. При расчете объема дотаций будут учитываться данные за отчетный период текущего года и структура экономики региона в разрезе видов экономической деятельности с тем, чтобы учесть динамику показателей в основных отраслях экономики и, как следствие, налоговый потенциал экономики региона.
Значительное снижение объема средств на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010-2012 годах к уровню 2009 года связано с тем, что в федеральном бюджете 2009 года в качестве антикризисной меры дополнительно были предусмотрены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации в сумме 150 млрд. рублей. Это позволило оказать нуждающимся субъектам Российской Федерации необходимую финансовую помощь, а регионам - своевременно выполнить свои обязательства.
В целях выполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предполагается переориентировать финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Для этого будет пересмотрена сложившаяся структура межбюджетных трансфертов, сокращено количество межбюджетных трансфертов за счет отмены и объединения ряда субсидий, а также иных межбюджетных трансфертов.
Будет проведена комплексная оценка предоставляемых субъектам Российской Федерации субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидий целесообразно лишь в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг между субъектами Российской Федерации, предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации до установленного на федеральном или региональном уровнях показателя или предоставление субсидий обусловлено неравномерным распределением потребителей отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации.
Предоставление субсидий будет сопровождаться установлением четких конечных целей их предоставления и сроков достижения указанных целей, по завершению которых осуществление предоставления субсидий должно быть прекращено.
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации составят в 2010 году 286,0 млрд. рублей, в 2011 году – 252,7 млрд. рублей, в 2012 году – 202,3 млрд. рублей.
С 2010 года предусматривается отказ от софинансирования из федерального бюджета отдельных полномочий субфедерального уровня, что вызвано достижением поставленных при их выделении целей.
В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации финансирование расходов по предоставлению субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации. К началу 2002 года у субъектов Российской Федерации образовалась значительная задолженность по выплате гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
В целях оказания финансовой помощи регионам по выполнению ими полномочий по предоставлению субсидий гражданам и ликвидации задолженности, с 2002 года в федеральном бюджете предусматриваются средства на частичное возмещение расходов бюджетов по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Уровень софинансирования из федерального бюджета указанных расходов за эти годы в среднем по Российской Федерации составил около 20% от размера выплаченных бюджетами субъектов Российской Федерации средств.
В настоящее время доля выплаченных гражданам субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации составляет более 95% от начисленных. Задолженность по выплате субсидий отсутствует. Учитывая, что основные цели предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации достигнуты, с 2010 года будет отменено софинансирование указанных расходов из федерального бюджета.
С 2010 года планируется сохранить только субсидию в части социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий.
Объем субвенций, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию публичных и приравненных к ним расходных обязательств, составит в 2010 году 231,5 млрд. рублей, в 2011 году – 230,6 млрд. рублей, в 2012 году – 239,6 млрд. рублей.
Около 50% общего объема субвенций составляют субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельными категориями граждан. Сокращение объема субвенций в 2010 году по отношению к 2009 году объясняется уменьшением численности льготников, а также количества обращений граждан за предоставлением данных мер социальной поддержки.
Вторым по объему публичным полномочием, делегированным Российской Федерацией регионам, является содействие занятости населения.
Иные межбюджетные трансферты в 2010-2012 годах составят 52,6 млрд. рублей (67,8% от уровня 2009 года), 25,8 млрд. рублей (48,8% от уровня 2010 года) и 23,8 млрд. рублей (92,2% от уровня 2011 года) соответственно.
В 2010 году планируется сохранить межбюджетные трансферты на обеспечение равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности и социальных выплат в сумме 18,9 млрд. рублей.
В то же время отдельные виды иных межбюджетных трансфертов будут сокращены.
Для предотвращения несбалансированности некоторых региональных бюджетов в 2010-2012 годах в федеральном бюджете будут предусмотрены соответствующие средства. При этом планируется смещение акцента с предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации к предоставлению бюджетных кредитов с льготной процентной ставкой в размере ¼ ставки  рефинансирования Центрального банка Российской Федерации на срок до 3-х лет. Данный финансовый инструмент позволяет при необходимости ликвидировать дисбаланс между расходами и доходами регионального бюджета, при этом повышая ответственность региональных властей и снижает иждивенческие настроения. На эти цели в 2010 году в федеральном бюджете планируется предусмотреть общий объем кредитов в сумме 125 млрд. рублей, в том числе на поддержку регионов в сфере дорожного хозяйства в сумме до 25 млрд. рублей.
Индексация некоторых ставок налогов, доходы от уплаты которых зачисляются в региональные и местные бюджеты (акцизы, транспортный налог, государственная пошлина) позволит увеличить поступления в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и компенсировать снижение объемов софинансирования в 2010 году.
Сохранение налогового потенциала в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях требует дальнейшего развития стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Начиная с 2010 года предполагается изменение порядка установления нормативов зачисления доходов от уплаты акцизов на отдельные виды подакцизной продукции с целью отказа от использования данных о фактических поступлениях акцизов и перехода к расчету нормативов по обоснованным статистическим данным.
Так, при установлении нормативов распределения доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 до 25% включительно (за исключением вин) и алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин), производимую на территории Российской Федерации, будет использоваться численность населения субъекта Российской Федерации старше восемнадцати лет. Кроме того, в целях повышения внимания региональных властей к целенаправленной работе по борьбе с контрафактной и фальсифицированной продукцией, что будет способствовать увеличению сбора акцизов, с 20 до 40% увеличена доля акциза, зачисляемая в субъект Российской Федерации по месту ее производства.
При установлении нормативов распределения доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей будут использоваться данные о протяженности автомобильных дорог субъекта Российской Федерации и количестве зарегистрированного на территории субъекта Российской Федерации автотранспорта.
С 2010 года доходы от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в части, зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации, централизуются в федеральном бюджете. При этом для субъектов Российской Федерации, в бюджеты которых поступают указанные доходы, предусматривается частичная компенсация выпадающих доходов предоставлением дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
Будут расширены инструменты корректировки уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в соответствии с решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что позволит субъектам Российской Федерации в большей степени учитывать особенности размещения налоговой базы в муниципальных образованиях.
Предполагается усовершенствование механизма "отрицательного трансферта", обеспечивающее большую деконцентрацию доходных поступлений, не связанных с деятельностью органов местного самоуправления, между публично-правовыми образованиями местного значения, и в то же время стимулирование органов местного самоуправления к развитию налогового потенциала.
В период финансовой нестабильности одним из приоритетных направлений развития бюджетной политики в области межбюджетных отношений должно быть внедрение передовых технологий управления в бюджетный процесс, обеспечивающих эффективное предоставление бюджетных услуг.
В целях создания стимулов к формированию нового качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предусматривается установление и реализация системы мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. В рамках указанной системы будут предусмотрены меры поощрения и санкции в отношении субъектов Российской Федерации с высоким и ненадлежащим качеством финансового менеджмента соответственно.
Основное внимание будет уделено своевременности выполнения публичных обязательств субъектов Российской Федерации. Повышение ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за проводимую бюджетную политику, сохранение платежеспособности публично-правовых образований потребует уточнения процедуры и критериев введения временной финансовой администрации.
Реализация вышеизложенных мер будет способствовать повышению эффективности системы межбюджетных отношений, обеспечению сбалансированности региональных бюджетов и качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях.