Муниципальная реформа пала жертвой отсутствия у государства осознанной политики развития территорий, констатирует «мозговой центр» главы государства. Непобедимая и бессмертная бюрократическая машина подмяла под себя местное самоуправление.
Институт современного развития (ИНСОР) констатирует «клиническую смерть» земской реформы. В старину так же воспринимали нечаянный падеж скотины: околела так околела.
А в остальном все хорошо…
Пока в 21-й экспертной группе по заданию правительства готовят корректировки Стратегии-2020, ИНСОР опубликовал Стратегию-2012 под заголовком «Обретение будущего». Кто-то, конечно, обнаружит в коллективном труде зарево грядущего, но только не местная власть.
Перечень в аналитическом докладе причин провала муниципальной реформы не расходится с выводами, присутствующими в каждом выпуске «Муниципального форума». Различие лишь в том, что аудитория «ЭЖ» — вся страна, а трехсотстраничный документ адресован главным образом одному читателю. И он увидит, что:
n будучи потенциально ключевым фактором модернизации условий и качества жизни в конкретных поселениях, местные власти оказались жестко связанными компетенционными и бюджетными ограничениями, необходимостью неукоснительного выполнения требований государственной власти;
n как показывает недавняя практика, никакая вертикаль не может разрешить конфликт региональной власти с областным центром; назначенный сити-менеджер оказывается таким же институциональным противником, поскольку располагает автономными средствами;
n местные власти работают скорее по поручениям «сверху», нежели по системным вызовам и запросам населения;
n установка на развитие местного самоуправления как нижнего уровня публичной власти так и не была реализована в действиях бюрократической машины, подминающей местное самоуправление под себя;
n местное самоуправление оказалось лишенным стимулов для самостоятельного развития территорий, проявления местной инициативы, производства общественных инноваций в локальных социумах.
Подобное состояние местного самоуправления стало результатом не столько осознанной политики, сколько продуктом ее дефицита и чрезвычайной изменчивости. Ни один российский закон не менялся так часто и противоречиво, как Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления». Причем обособленно от бюджетной, налоговой, градостроительной и земельной политики.
Живые примеры из реального бытия присутствуют во всех публикациях «ЭЖ» по реформе местного самоуправления, продолжающейся почти два десятка лет.
Галактическая туманность как видимость перспектив
Утешает только, что авторы «Обретения будущего» признали-таки необходимость Концепции развития местного самоуправления, о разработке которой не один год со страниц «Экономики и жизни» говорят практики и эксперты муниципального управления. Только ИНСОР инновационно предлагает превратить процесс реализации будущей концепции в предмет гражданского контроля. А дальше — снова перечисление давно знакомых деклараций типа: «стратегическим ориентиром должно стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников». Каких таких источников, если сам ИНСОР утверждает: сверхцентрализация финансовых ресурсов препятствует становлению федерализма и местного самоуправления? Отсюда и признание того, что концентрация финансовых ресурсов в центре и последующее перераспределение снижают ответственность получателей и влекут «ручное управление» межбюджетными отношениями.
В тиши минфиновских кабинетов рядом с Кремлем в «собственные доходы местных бюджетов» бесшумно включены межбюджетные трансферты — субвенции, субсидии, дотации. Теперь их сумма с доходами действительно от местных налогов и сборов дает благостную картину для рапорта наверх. К примеру, в 2009 г. муниципалитеты вернули в региональные бюджеты 1,6 млрд руб. на исполнение отдельных местных полномочий властью субъекта Федерации. В Минфине такие финансовые операции квалифицируются как отрицательные трансферты. В результате таких манипуляций бюджеты большинства муниципальных образований представляются сбалансированными по расходам и доходам. Но даже в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления признают, что подобная «подгонка балансов» не оставляет муниципалитетам средств на развитие территорий. Муниципальные образования неспособны даже принять участие в реализации приоритетных национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, аграрного производства и жилищного строительства. Почти в половине российских регионов доля расходов местных бюджетов на участие в четырех нацпроектах не превышает 2%.
Местным бюджетам достаются крохи от федеральных и региональных налогов в виде отчислений по нормативам, принимаемым регионами. А сбор собственно местных налогов составил в прошлом году только 14,7% всех налоговых поступлений в муниципальные бюджеты. Вот и продолжает расти зависимость муниципальных бюджетов от финансовой помощи других уровней бюджетной системы. Современное российское земство только на 27,5% обеспечено собственными доходами.
И ИНСОР рекомендует создавать особые муниципальные образования в составе: а) городов, б) урбанизированных пригородов и в) поселений «низового» уровня. С такими «советами издалека» продолжение муниципальной реформы видится загадочной туманностью Андромеды.
Может, в экспертных группах по корректировке Стратегии-2020 увидят, что нельзя до бесконечности нагружать местную власть финансово не обеспеченными полномочиями. У нее и на прямое исполнение публичных обязательств перед населением нет денег.
Справедливости ради надо отметить, что в докладе ИНСОРа есть намеки на нужные коррекции. В частности, указывается, что необходим «переход к практике администрирования местных налогов органами местного самоуправления в соответствии с соглашениями с налоговыми органами». Допускается также возможность закрепления за бюджетами муниципальных районов и городских округов «фиксированной величины доходов от применения упрощенной системы налогообложения». А определение на долгосрочной основе за местными бюджетами дополнительных налоговых источников посчитано авторами доклада инструментом стимулирования муниципалитетов к работе над собственной доходной базой.
Но вновь за скобками остаются городские и сельские поселения. Выходит, предрешена их участь? В 2010 г. число муниципальных образований в стране уменьшилось на 329 единиц. Главным образом это малонаселенные города и веси, свидетельствуют предварительные итоги всероссийской переписи населения и данные Министерства регионального развития.
Комментарий
Эмиль Маркварт, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления
Хочу обратить внимание на чрезвычайно важное постановление Конституционного суда от 29.03.2011 № 2-П о неправомерности взваливания на местную власть государственных полномочий и соответственно о недопустимости, нелегитимности финансирования государственных расходов за счет местных бюджетов.
В нем вновь указывается, что в соответствии с конституционными принципами финансово-экономического обеспечения местного само-управления население — непосредственно или через органы местного самоуправления — самостоятельно определяет конкретные направления и объемы использования средств местных бюджетов исходя из интересов, обусловленных потребностями в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного сообщества.
Структура и объем собственных доходов местных бюджетов в 2010 г.
|
Доход
|
Сумма
|
|
|
Межбюджетные трансферты |
913,4 |
46,3 |
|
Налоговые доходы |
806,7 |
40,9 |
|
Неналоговые доходы |
253,1 |
12,8 |
Источник: Конгресс муниципальных образований РФ