Вот уже более трех месяцев действуют поправки в КоАП РФ, которые ужесточили ответственность за нарушение требований пожарной безопасности1. Об изменении практики пожарного надзора МЧС России мы рассказали в одном из предыдущих номеров газеты. О том, как складывается судебная практика по привлечению к ответственности организаций, индивидуальных предпринимателей и должностных лиц за нарушение требований пожарной безопасности, мы беседуем с судьей Высшего арбитражного суда РФ Валентином Александровым.
«ЭЖ»: Недавнее ужесточение санкций за нарушение требований пожарной безопасности привело к росту числа исков со стороны бизнеса, оспаривающих привлечение к административной ответственности?
В.А.: Действительно, в июне этого года Федеральным законом от 03.06.2011 № 120-ФЗ внесены изменения в ст. 20.4 КоАП РФ. Ответственность усилена, и существенно. В названную статью ввели новые части: третью — нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановок зданий, сооружений и четвертую — нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным аварийным выходам и системам автоматического пожаротушения.
Срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о пожарной безопасности увеличен до года (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). Ранее этот срок составлял два месяца, и проверяющие не всегда успевали провести необходимые исследования, экспертизы. То есть состав нарушения есть, а срок давности пропущен, что в силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Годичного срока достаточно, чтобы провести все необходимые действия по сбору доказательств по делу.
Кроме того, ощутимо вырос размер штрафов. В частности, юридическое лицо за нарушение требований пожарной безопасности теперь могут оштрафовать на сумму от 150 000 до 200 000 руб. Полагаю, это справедливо. Дела, касающиеся пожарной безопасности, являются общественно значимыми, поскольку связаны с жизнью и здоровьем людей.
Также следует сказать, что кроме ответственности по ст. 20.4 КоАП РФ — она наиболее часто применяется — в судебной практике есть и иные нормы. Так, ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах установлена ст. 8.32 КоАП РФ, на железнодорожном, водном, речном, морском транспорте — ст. 11.16 КоАП РФ.
Что касается увеличения количества исков, оспаривающих привлечение к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, думаю, говорить об этом рано: не так много времени прошло с начала действия документа — 17 июня 2011 г.
«ЭЖ»: Статья 20.4 КоАП РФ теперь содержит восемь частей с отдельными составами правонарушений. Может быть, логично составлять один протокол, объединяя материалы по разным частям данной статьи?
В.А.: Указанная статья содержит восемь частей, каждая из которых имеет самостоятельный состав административного правонарушения.
В соответствии с ч. 1 ст. 4.4
КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое в отдельности. О совершенном административном правонарушении составляется протокол (ст. 28.2 КоАП). В нем указывается в том числе место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая ответственность, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. Следовательно, исходя из названных норм по каждому составу правонарушения должен быть отдельный протокол.
Объединить материалы по разным частям ст. 20.4 КоАП, составив один протокол, нельзя, поскольку в этом случае возможны неполнота исследования всех обстоятельств дела и, как следствие, нарушение прав юридического или физического лица, привлекаемого к административной ответственности.
«ЭЖ»: Какие дела в сфере пожарной безопасности подведомственны арбитражным судам? Кто является субъектом ответственности по данной категории дел?
В.А.: Арбитражные суды в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ рассматривают экономические и иные споры, связанные с предпринимательской деятельностью и возникающие из административных и иных публичных правоотношений. В частности, речь идет о делах, касающихся деятельности юридических лиц и граждан — индивидуальных предпринимателей.
Субъекты ответственности пожарной безопасности определены в ч. 1 ст. 38 Федерального закона от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут, в частности, собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должностные лица в пределах их компетенции.
«ЭЖ»: В каких случаях суды отменяют решение органов пожарного надзора о назначении административного наказания?
В.А.: В ходе производства по делу об административном правонарушении административный орган должен доказать событие и указать состав административного правонарушения, проверить, не действовало ли лицо в состоянии крайней необходимости, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности.
Случается также, что административный орган нарушает порядок привлечения к ответственности. Например, в ходе проверки или привлечения к административной ответственности административный орган не выяснил, кто является собственником объекта проверки, кто и на каком основании содержит имущество, кто отвечает за соблюдение правил пожарной безопасности.
Иногда административный орган вручает законному представителю заявителя ненадлежащую копию определения о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении, то есть в нарушение требований п. 4 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ не извещает заявителя о времени и дате рассмотрения дела. Административный орган может существенно нарушить процедуру привлечения к административной ответственности, сообщив недостоверную дату рассмотрения дела, неверно указав время совершения административного правонарушения.
Иногда протокол об административном правонарушении заявитель составляет в отсутствие законного представителя общества, в частности руководителя структурного подразделения, который не является законным представителем юридического лица.
«ЭЖ»: Получается, что только руководитель организации может представлять интересы юридического лица?
В.А.: Согласно ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ представителем юридических лиц является руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение. Указанный перечень законных представителей юридического лица считается закрытым согласно п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 № 46 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 „О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях“».
Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола и как защитники пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола, предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ.
«ЭЖ»: Тем не менее иногда представителя организации с доверенностью не допускают к участию в административном заседании. Справедливо ли это?
В.А.: Случаи, когда представителя юридического лица не допускают к участию в рассмотрении дела на том основании, что доверенность носит общий характер (не по конкретному делу), редки. Мы считаем эту позицию неправильной. Если доверенность оформлена на защитника, надлежащим образом заверена — подписью руководителя, печатью организации, вопросов у административного органа быть не должно. В качестве защитника к участию в деле допускается адвокат или иное лицо. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, а иного лица — доверенностью, оформленной в соответствии с действующим законодательством.
Представитель приходит в определенное место, в определенный день и час. Это свидетельствует о том, что юридическое лицо получило извещение и направило своего законного представителя именно по этому делу. В данном случае не допустить представителя юридического лица к рассмотрению дела — значит существенно нарушить процедуру привлечения к административной ответственности.
Другое дело, когда административный орган не получил почтовое извещение о надлежащем уведомлении лица, привлекаемого к ответственности о времени и месте составления протокола и на его составление явился защитник с общей доверенностью. В такой ситуации представляется правильным, когда административный орган не допускает защитника к участию в деле.
«ЭЖ»: Допустим, нарушены правила пожарной безопасности на арендованном объекте. Кого признают виновным — арендатора или арендодателя?
В.А.: Стороны в договоре аренды могут сами урегулировать вопрос об объеме обязанностей в области обеспечения правил пожарной безопасности. К ответственности за нарушение этих правил может быть привлечено лицо, которое не выполнило возложенную на него обязанность.
«ЭЖ»: А если стороны не зафиксировали в договоре, кому нести ответственность?
В.А.: В том случае, когда в договоре аренды данный вопрос не урегулирован, ответственность за нарушение требований пожарной безопасности может быть возложена на любую из сторон договора. Здесь следует исходить из презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ). Все зависит от того, чьи противоправные виновные действия повлекли образование состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 20.4 КоАП РФ.
Возможны разные ситуации. Например, собственник нежилого помещения переоборудовал его с нарушением действующих норм и правил, требований пожарной безопасности, в частности заблокировал эвакуационные выходы, а затем передал это имущество в аренду другому лицу. Пунктом 38 Правил пожарной безопасности в РФ (ППБ 01-03) предусмотрено, что при перепланировке зданий и помещений, изменении их функционального назначения должны применяться действующие нормативные документы в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений. В данном случае Государственный пожарный надзор вправе вынести предписание арендодателю устранить выявленные нарушения правил пожарной безопасности путем демонтажа стен, перегородок и т.д. или привлечь арендодателя к административной ответственности, который с учетом вины может являться субъектом ответственности.
Иной случай. Пунктом 56 упомянутых Правил предусмотрено, что ковры, ковровые дорожки и иные покрытия полов в помещениях с массовым пребыванием людей должны надежно крепиться к полу. На мой взгляд, в данном случае ответственность за допущенное нарушение несет арендатор.
«ЭЖ»: Как строится судебная вертикаль при обжаловании?
В.А.: Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности установлен ст. 207—211 АПК РФ. Производство по таким делам возбуждается судом на основании заявлений соответствующих юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Указанные заявления подаются в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа. Подать заявление необходимо в течение десяти дней с даты получения оспариваемого решения. В случае пропуска срока он может быть восстановлен по ходатайству заявителя. Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу. Вступившее в законную силу решение арбитражного суда первой инстанции, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции могут быть обжалованы в порядке кассационного производства.
Следует сказать, что, если речь идет о решении арбитражного суда первой инстанции по делам об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности и размер штрафа не превышает 100 000 руб. для организаций и 5000 руб. для индивидуальных предпринимателей, кассация не будет рассматриваться3. За исключением дел по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 288 АПК РФ. Основаниями для изменения или отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. В частности, неприменение закона, подлежащего применению; применение закона, не подлежащего применению; неправильное истолкование закона; рассмотрение дела арбитражным судом в незаконном составе; рассмотрение дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания; нарушение правил о языке при рассмотрении дела; не подписание решения, постановления судьей или одним из судей либо подписание решения, постановления не теми судьями, которые указаны в решении, постановлении.
Вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов могут быть пересмотрены в порядке надзора ВАС РФ по заявлениям лиц, участвующих в деле.
«ЭЖ»: Как часто пересматривают судебные решения в порядке надзора?
В.А.: В соответствии с ч. 4 ст. 299 АПК РФ определение о передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра оспариваемого судебного акта в порядке надзора может быть вынесено лишь при наличии оснований, предусмотренных ст. 304 АПК РФ. В частности, если оспариваемое судебное решение нарушает:
- единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права;
- права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ;
- права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы.
Когда названные основания отсутствуют, оспариваемые судебные акты не могут быть пересмотрены в порядке надзора.
В основном нижестоящие суды правильно формируют судебную практику по делам об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности.
«ЭЖ»: Есть ли смысл спорить в суде? Стоит ли добиваться справедливости, вы стали бы это делать?
В.А.: С позиции предпринимателя, руководителя юридического лица, будучи уверенным, что прав, — дошел бы до высшей судебной инстанции. Но надо четко знать, что ты прав, а не пытаться уйти от ответственности.
1 Приняты Федеральным законом от 03.06.2011 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности».