ЕЭП плюс зерновая политика

Россия может стать снова ведущей аграрной державой, заявил глава российского правительства Дмитрий Медведев на недавнем форуме в Давосе. Случайно или нет, накануне его открытия Евразийский банк развития обнародовал обстоятельный доклад «Зерновая политика ЕЭП+». В нем эксперты банка рекомендуют брать высоты аграрного рынка согласованными действиями стран Единого экономического пространства, да еще вместе со строптивой на интеграцию в это пространство Украиной (ее в названии доклада дипломатично символизирует +). Представляем некоторые выводы из документа.

С начала 2000-х гг. растет взаимосвязанность и взаимозависимость развития зернового сектора ведущих производителей СНГ (Казахстана, Украины, России, Беларуси) и мирового зернового хозяйства. Восстановление производства зерновых и возвращение Казахстана, Украины и России в мировой ряд крупных производителей и экспортеров выдвигают зерновые хозяйства названных стран в число тех, кто способен повлиять на ситуацию на мировом рынке. ЕЭП обладает уникальными возможностями увеличения вклада в решение мировых продовольственных проблем. Возможности развития зернового производства определяются естественными сравнительными преимуществами объединения: наличием крупнейших в мире ресурсов пахотных земель, запасов водных ресурсов, промышленности по производству минеральных удобрений и территориальной близостью к регионам мира, предъявляющим растущий спрос на зерно (страны Центральной и Юго-Восточной Азии, Среднего и Ближнего Востока, Южной Европы, Северной Африки).

На внутреннем рынке ЕЭП благоприятные возможности связаны с ростом платежеспособного спроса на мясные и молочные продукты, что повышает потребности в фуражном зерне. Агропродовольственный рынок имеет значительный потенциал для роста, поскольку по уровню потребления на душу населения основных продуктов питания (за исключением хлеба) страны ЕЭП отстают от экономичес­ки развитых стран. По многим позициям продовольственной корзины можно ожидать значительного роста рынков в ближайшие 5—7 лет. Потребление зерна внутри ЕЭП в целом будет расти за счет расширения фуражного потребления и использования зерна для его глубокой переработки, но будет отставать от роста производства продукции животноводства. ­Одновременно продовольственное потребление будет сокращаться, так же как и масштабы использования на семена, что связано с применением более совершенных технологий производства.

Аграрный сектор экономики стран ЕЭП занимает относительно небольшое место в формировании национального валового внутреннего продукта и общем объеме инвестиций в основные фонды, однако он имеет критически важное социально-экономическое значение для значительной части населения и обеспечения продовольственной безопасности. На пространстве ЕЭП+Украина вклад сельского хозяйства в ВВП в последние годы в среднем составил в России 4,5%, в Казахстане — 5,7, в Беларуси — 7,8, в Украине — 8,2%. В сельской местности проживает 26% населения Беларуси, 27% — России, 32% — Украины и 42% населения Казахстана. В 2000-е гг. зерновое хозяйство стран ЕЭП преодолело последствия трансформационного спада 1990-х гг. Вместе с тем производительность труда остается на низком уровне, а конкурентоспособность в ряде случаев достигается за счет массированной таможенно-тарифной защиты внутреннего рынка и бюджетного субсидирования. Явно недостаточны стимулы к технологической модернизации.

Проведенный анализ позволяет отметить, что при сохранении текущих подходов и технологий существуют явные пределы роста урожайности, которые могут привести к ее стагнации после 2016—2018 гг., а возможности экстенсивного роста за счет ввода в оборот дополнительных площадей сельхозугодий потребуют значительных инвестиций в инфраструктуру и не обеспечат существенного роста конкурентоспособности.

Решение проблем развития зернового сектора возможно только в контексте общей аграрной политики стран — участников ЕЭП. В современной экономике территориальное измерение стало одним из ключевых моментов для решения глобальной проблемы конкурентоспособности. Эффективное функционирование региональных интеграционных объединений все в большей мере влияет на результативность экономической дея­тельности. При этом эффект взаимодействия усиливается при географической концентрации ведущих конкурентов одной отрасли, что является объективной необходимостью формирования единой агропродовольственной политики ЕЭП.

Стратегической целью Общей, а впоследствии и Единой аграрной политики (ЕАП) ЕЭП должно являться максимально эффективное использование агроприродного потенциала, обеспечение стимулов для развития конкурентоспособного агропроизводства как основы обеспечения экономического роста в агропромышленном комплексе, устойчивое обеспечение внутренних потребностей в продовольствии, обеспечение продовольственной безопасности, усиление позиций на мировом агропродовольственном рынке за счет рационального международного разделения труда и интеграционного потенциала.

Эффективность ЕАП будет определяться уровнем реальной интеграции аграрных экономик стран-членов и синхронностью дальнейшего развития рыночных механизмов, рыночной, производственной и социальной инфраструктуры, смягчения негативных социально-экономических последствий текущего функционирования «незрелых» рынков, рационализации и оптимизации режимов природопользования, распределения функций наднационального и национального регулирования, что потребует принятия целостной системы международных соглашений о согласованной агропродовольственной политике, которые должны дополнять существующие и подготавливаемые документы ЕЭП в части специфики аграрного сектора экономики и агропродовольственного рынка.

В системе соглашений и меморандумов должны быть определены и согласованы:

• цели, задачи, принципы, механизмы, направления и инструменты реализации ЕАП, распределение мер регулирования на национальном и наднациональном уровнях;
• меры национальной государственной поддержки (субсидирование производства и система выравнивания конкурентных условий на рынке продукции из стран ЕЭП), налогообложение сельхозпроизводителей и ставки НДС на продовольственные товары;
• принципы внешней торговой политики в отношении агропродовольственных товаров;
• ветеринарные и фитосанитарные требования на основе норм и правил ВТО, процедуры и правила функционирования надзорных и контрольных органов;
• методы статистического наблюдения и информационного обмена;
• технические регламенты и стандарты;
• технические требования к объектам инфраструктуры агропродовольственного рынка;
• система координации деятельности национальных институтов развития агропродовольственного рынка и др.

Предлагаемая система соглашений обеспечит создание единой институциональной среды национальных агропродовольственных рынков в рамках интеграционного объединения ЕЭП и сформирует базу для разработки секторальных соглашений по отдельным подотраслям сельского хозяйства.

Соглашение по зерновому рынку должно сформировать общую парадигму поддержки и регулирования зернового сектора. Оно определит единые принципы ценообразования и доступа на национальные рынки, устранит избыточные барьеры входа и создаст условия оптимизации производства исходя из требования максимального использования конкурентных преимуществ и ведения взаимо­дополняющего производства зерна. Реализация Соглашения призвана обеспечить синергетический эффект функционирования комплексной системы стимулирования производства, оптимизацию территориальной структуры производства и транспорта исходя из конкурентных преимуществ стран ЕЭП, а также поддержку зернового экспорта, охватывающую все уровни управления. Предполагается, что Соглашение будет подписано всеми членами ЕЭП, а Украина присоединится к нему на добровольной основе, в рамках объявленного уже интереса к секторальным соглашениям с ЕЭП.

Соглашение формируется исходя из целей и задач зерновой политики ЕЭП, реализация которой призвана обеспечить:

• высокие темпы устойчивого экономического роста отрасли, сбалансированность программ развития производства, оптимального использования производственных факторов (и потребностей внутреннего рынка каждой страны);
• динамизм интеграционных процессов и развитие взаимной торговли зерном между государствами — членами ЕЭП;
• создание потенциала будущего развития в зерновом секторе;
• рост конкурентоспособности на внешних рынках и развитие экспорта зерновых товаров;
• формирование необходимых резервов зерна для обеспечения продовольственной безопасности каждого государства — члена ЕЭП и реализации инструментария продовольственной безопасности региона СНГ.

Формирование развитого рынка зерна, повышение устойчивости производства, сохранение природных ресурсов, повышение уровня продовольственной безопасности, являясь системной задачей зерновой политики ЕЭП+, достигается за счет формирования эффективной конкурентной среды, поддержания конъюнктуры зернового рынка, улучшения условий доступа на рынки финансовых, материальных, трудовых и инновационных ресурсов. Это формирует предпосылки для:

• оптимизации масштабов
• господдержки на достаточном уровне;
• развития национальной и межстрановой конкуренции между субъектами рынка;
• рыночного ценообразования и обеспечения эффективного экспорта зерна и зернопродуктов;
• расширения интеграции со странами, уже являющимися членами ВТО или других интеграционных объединений.

Реализация предлагаемых подходов требует применения соответствующих мер наднационального регулирования и инструментов реализации зерновой политики ЕЭП, которые преследуют цели стимулирования ускоренного перехода к современным технологиям производства и переработки зерна, внедрению достижений биотехнологии, введению в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель и повышению урожайности зерновых культур, поддержания доходов зернопроизводителей и создания условий для расширения рынков сбыта.

Реализация Соглашения по зерновой политике ЕЭП требует разработки и принятия соответствующей дорожной карты, которая призвана обеспечить последовательность действий по реализации зерновой политики. При этом дорожная карта должна иметь возможность оперативной корректировки и уточнения исходя из изменения внешних и внутренних факторов, не превращаясь в статичный план работы.

Одним из условий динамичного развития зернового сектора является стимулирование формирования специализации каждого участника ЕЭП исходя из условия рационального использования накопленных компетенций и национальных естественных преимуществ и изменения подходов к пространственному развитию зернового рынка.

Основой территориального развития является формирование нескольких зерновых кластеров, географические границы которых объективно не совпадают с национальными и административными границами. Представляется возможным сформировать следующие кластеры: «ржаной», «кукурузный», «экспортный» и «пшеничный высокопротеиновый». Целью формирования субрегиональных производственных кластеров является усиление влияния через рыночные механизмы на оптимизацию территориального размещения производства, хранения и переработки зерна, стимулирование разработки и внедрения современных технологий и повышение конкурентоспособности продукции.

Логика ЕЭП+ предполагает сочетание поддержки на национальном и наднациональном уровнях. На национальном уровне поддержка должна быть ориентирована на решение оперативных задач развития зернового сектора, но с учетом выработанных единых стратегических подходов, за счет использования бюджетных субсидий (прямых и косвенных, включая налоговые льготы и преференции), связанных непосредственно с производством зерна. Масштабы и направления поддержки должны быть согласованы исходя из принципа минимизации искажающего воздействия на ценовую конкурентоспособность продукции. Следует обеспечить постоянный мониторинг указанных мер поддержки и выравнивание условий ценовой конкуренции.

Исходя из логики единого экономического пространства, на наднациональный уровень предлагается вывести все меры ценового регулирования зернового рынка. Механизм регулирования предполагает использование в качестве нижней границы, когда государство должно вмешаться и поддержать доходы зернопроизводителей, минимальные гарантированные цены («цены последней надежды»). Уровень этих цен должен быть достаточно низок и соответствовать себестоимости производства в эффективных хозяйствах, а выбор культур, по которым осуществляется поддержка, помимо поддержки доходов обеспечивает ориентиры для зернового бизнеса по изменению структуры посевных площадей. Также единым должен быть порядок проведения интервенционных операций, который должен охватывать весь рынок ЕЭП и проводиться по единой методологии в виде залоговых операций с правом обратного выкупа. Масштабы интервенций определяются ЕЭК и финансируются централизованно из фондов ЕЭК. В целях обеспечения единства рыночного пространства к поставкам продукции, производимой в ЕЭП для государственных и муниципальных нужд, на равных условиях допускаются хозяйствующие субъекты всех стран ЕЭП.

В целях расширения внутреннего потребления зерна может быть предложено развитие его глубокой переработки для получения не только кормовых добавок, дефицит которых постоянно нарастает по мере развития животноводства и компенсируется импортными поставками из третьих стран, но и продуктов микробиологического синтеза, включая биополимеры, мировой рынок которых устойчиво растет. Потенциал использования зерна для глубокой переработки (исключая биотопливо) стран ЕЭП составляет около 20—25 млн т, однако реализация этих проектов потребует значительных финансовых ресурсов и займет для первой очереди как минимум 3—5 лет.

Экспорт зерна и продуктов его переработки является прио­ритетным направлением поддержания ликвидности рынка и требует формирования согласованной экспортной политики и создания соответствующего организационного механизма ее реализации. Базовым положением согласованной политики в области экспорта зерна является отказ от введения любых ограничений его экспорта и система мер господдержки экспортной активности. При этом на наднациональном уровне следует обратить особое внимание на разработку единых принципов и механизмов регулирования деятельности экспортеров зерна, включая возможность перераспределения товарных потоков исходя из условия стабильности внутренних рынков зерна и создание компенсационного механизма при добровольных ограничениях экспорта зерна в пользу одного из участников, создание Евразийского центра поддержки экспорта, формирование зарубежной товаропроводящей сети. Для координации экспортной политики может быть создан Совет экспортеров зерна при ЕЭК, который должен объединять представителей бизнес-сообщества государств-участников и функционировать как саморегулируемая организация.

В целях продвижения зерновых товаров и улучшения условий неценовой конкуренции на рынке может быть разработана и реализована специальная программа по «зонтичным» брендам, например, «Причерноморская пшеница», «Сибирский дурум» и т.п.

Ключевым элементом формирования исследовательской зоны и точек роста зернового сектора ЕЭП являются сетевые межгосударственные центры зерновых кластеров, ориентированные на семенную и продовольственную политику ЕЭП, запросы бизнеса и обеспечивающие формирование новых технологических заделов. В перспективе необходимо не только обеспечить доступ к новым технологиям зернопроизводителей ЕЭП, но и стать экспортером технологий в другие страны. Формирование и функционирование таких центров должно осуществляться в порядке частной инициативы или в режиме ГЧП (в основном в форме вложений в исследовательскую инфраструктуру, доступа к банкам данных и генетических ресурсов и т.п., а также налоговых и иных фискальных льгот). Финансирование создания исследовательских центров на первоначальном этапе может осуществляться из фондов ЕЭК, а в дальнейшем они должны действовать на условиях ГЧП и путем получения на конкурсной основе грантов национальных правительств и ЕЭК.

Реализация мер наднационального регулирования предполагает формирование специального финансового фонда ЕЭК для финансирования совместных исследовательских программ и проектов, проведения операций по регулированию рынка зерна и резервного фонда семян, поддержки развития инфраструктуры, внедрения инноваций и др. Существуют два возможных варианта формирования указанного фонда:

1) ежегодное перечисление средств из национальных бюджетов и формирование бюджета ЕЭК (аналогично принципам формирования бюджета ЕС);

2) формирование фонда за счет перечисления в него части средств, с возможностью использования средств будущих периодов.

Второй вариант представляется более перспективным с точки зрения его использования в рамках секторального Соглашения по зерну, так как предполагает целевое формирование и целевое использование средств. При этом схема формирования финансового фонда может быть разработана по аналогии с механизмом зачисления и распределения налоговых и таможенных пошлин в рамках Таможенного союза. Источниками средств могут выступать фиксированные отчисления от косвенных налогов при внутреннем обороте зерновых товаров, их экспорте и импорте.

Реализация предлагаемых подходов в проведении единой зерновой политики предполагает активное развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) в зерновом секторе ЕЭП (ирригационные проекты, транспортные проекты, в том числе терминалы), что может быть обеспечено в рамках создания и деятельности центра государственно-частного партнерства ЕЭП. Основная цель создания центра заключается в продвижении и содействии развитию рынка ЕЭП по проектам ГЧП, имеющим стратегическое значение и обслуживающим интересы хозяйствующих субъектов из всех или части стран ЕЭП, а также развитии отношений с экономическими партнерами ЕЭП. Центр должен взаимодействовать с национальными органами власти в вопросах выбора и согласования приоритетных проектов, готовить предложения по участию ЕЭП в их реализации.

Отметим, что хотя украинское руководство настороженно относится к углублению интеграции в экономические союзы на постсоветском пространстве, в подготовке доклада принял участие и Институт экономики и прогнозирования НАН Украины. Предложить выгодное партнерство не помешает.

«Зерновой сектор, имеющий высокий инвестиционный потенциал, — один из самых перспективных для экономик ЕЭП и Украины. При условии модернизации зернового хозяйства тройка стран — нетто-экспортеров региона имеет возможность увеличить как номинальные объемы экспорта, так и долю в мировой торговле. В связи с этим возрастает значимость согласованных мер развития зернового сектора», — считает председатель правления ЕАБР Игорь Финогенов.

Вторит ему и один из авторов доклада, президент Российского зернового союза Аркадий Злочевский: «Сегодня наши страны все более уверенно заявляют о себе на мировом продовольственном рынке, в первую очередь на рынке зерна. Предлагаемая в докладе дорожная карта, основанная на принципах конкуренции и использовании естественных агроклиматических преимуществ наших государств, создает хорошую основу для того, чтобы доходы сельхозпроизводителей наших стран устойчиво росли, а через 7—10 лет страны ЕЭП+ стали гарантами мировой продовольственной безопасности».

Положение ЕЭП + Украина на мировом рынке за последние пять зерновых лет

	Доля в убранной площади, %	Доля в валовом сборе, %	Доля в экспорте, %
Ячмень
ЕЭП	19,1	14,8	15,0
ЕЭП+Украина	27,2	21,7	36,3
Кукуруза
ЕЭП	1,0	0,7	0,9
ЕЭП+Украина	2,5	2,3	7,7
Пшеница
ЕЭП	17,6	10,8	16,7
ЕЭП+Украина	20,5	13,8	21,5

Источник: Рассчитано авторами доклада по данным USDA

Среднегодовой экспорт зерна из России, Казахстана и Украины за 2005—2010 гг., млн т

	Ячмень	Кукуруза	Пшеница	Всего по трем культурам
Россия	1,9	0,3	12,5	14,7
Украина	4,4	3,2	6,2	13,8
Казахстан	0,4	0,0	4,3	4,7
Общий итог	6,7	3,6	22,9	33,2

Источник: Рассчитано авторами доклада по данным USDA

Возможные зерновые кластеры ЕЭП+

№	Название	Культура	Страна	Средний валовой сбор, млн т
1	Экспортный	Пшеница 4, 5 классов, ячмень	Украина, Россия	51,2
2	Кукурузный	Кукуруза	Украина, Россия	17,0
3	Пшеничный высокопротеиновый	Пшеница сильная и ценная	Казахстан, Россия	16,0
4	Ржаной	Рожь	Беларусь, Россия	4,4
Потенциальные кластеры
5	Дальневосточный	Соя, кукуруза, пшеница	Россия	1,0
6	Гречишный	Гречиха	Беларусь, Россия	0,7

Источник: Доклад ЕАБР «Зерновая политика ЕЭП+»