ФНС России утвердила Концепцию развития досудебного регулирования налоговых споров в системе налоговых органов РФ на ближайшие пять лет . Правда, по мнению юристов, которые представляют налогоплательщиков на досудебной стадии спора с налоговой, а затем и в суде, этот документ носит исключительно декларативный и отдаленный от реальности характер. Что на самом деле нужно сделать, чтобы досудебное урегулирование из «неприятной, но неизбежной» процедуры превратилось в действующий инструмент?
Как следует из Концепции, ФНС России планирует в течение пяти лет перейти преимущественно к досудебному порядку разрешения налоговых споров. При этом авторы документа ссылаются не только на российское законодательство, стратегию развития российской судебной системы, но и на мировой опыт.
Ретроспективно оценивая развитие досудебного порядка разрешения налоговых споров в РФ, авторы Концепции приводят следующие цифры: за 15 лет количество налоговых споров в России увеличилось в 22 раза. Это потребовало ввести в НК РФ с 1 января 2009 г. правила об обязательном досудебном обжаловании решений о привлечении к налоговой ответственности (п. 16 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2006 № 137-ФЗ).
Начиная с 2010 г. качественная работа подразделений досудебного аудита в налоговых органах и развитие электронных сервисов работы с налогоплательщиками привели к ежегодному сокращению налоговых споров, рассматриваемых в арбитражных судах, на 15—20% .
Управления ФНС не имеют стимула для удовлетворения жалоб налогоплательщиков
Концепция предусматривает, что поставленная цель развития внесудебных механизмов урегулирования налоговых споров должна обеспечиваться со стороны налоговых органов такими средствами, как, например, постоянный анализ судебной практики, повышение объективности разрешения споров, сокращение причин споров и мотивация налогоплательщиков к внесудебному урегулированию споров.
Далее по тексту Концепции встречаются такие новые понятия, как «клиентоориентированность», «совершенствование интернет-сервисов», и даже «мониторинг проблем в организации деятельности территориальных налоговых органов». Но перечисление целей, принципов и методов Концепции не отвечает на ключевой вопрос: как стимулировать участников налоговых правоотношений разрешать налоговый спор во внесудебном порядке.
Анализ Концепции указывает на то, что она прикладного значения не имеет. И после ее принятия ФНС России у должностного лица налогового органа, рассматривающего жалобу налогоплательщика, нет никакого стимула ее удовлетворять:
- за поражение в будущем арбитражном споре его не накажут;
- в некомпетентности его никто не уличит, поскольку в связи с неединообразной судебной практикой наверняка можно найти хотя бы один судебный акт, защитивший налоговый орган в такой же правовой ситуации;
- проигрыш в суде можно списать на некомпетентность подчиненных, представителей налогового органа;
- после отказа в удовлетворении апелляционной жалобы налогоплательщик становится сговорчивей, так как он лишается иммунитета от бесспорного взыскания налоговой недоимки.
Четыре шага, которые нужно сделать навстречу эффективному досудебному обжалованию
Как на самом деле повысить эффективность досудебного урегулирования налоговых споров? Представляется, это можно сделать посредством корректировки арбитражной практики. Во-первых, следует изменить подходы в возмещении судебных издержек.
Пока эта сумма в обычной судебной практике не превышает 100 000 руб., хотя цена услуг компетентных представителей на порядок больше. Практика взыскания реальных судебных издержек в размере свыше 1 млн руб. пока единична. В качестве примера можно привести постановление Президиума ВАС РФ от 15.03.2012 № 16067/11 по делу ООО «Аэлита Софтвэа корпорейшн», в котором сделан вывод в пользу разумности судебных издержек налогоплательщика в размере 2,8 млн руб.
Во-вторых, необходимо систематизировать и единообразить судебную практику разрешения однотипных налоговых споров.
Недопустима ситуация, когда судебные критерии обоснованности налоговой выгоды ежегодно меняются. Если по одному и тому же спору имеются противоречивые судебные акты, то и на стадии апелляционного обжалования налоговому органу нет смысла принимать сторону налогоплательщика в аналогичной ситуации (может проскочит в суде единожды уже поддержанный аргумент).
В-третьих, требуется привлекать к участию в арбитражном споре в качестве второго ответчика вышестоящий налоговый орган, рассматривавший ранее апелляционную жалобу или жалобу на решение инспекции.
Интерес этого субъекта к результатам спора очевиден. Часть 2 ст. 46 АПК РФ позволяет арбитражному суду по своей инициативе привлечь к участию в споре, вытекающему из публичных правоотношений, второго ответчика. Судебный акт даст ответ на вопрос, права ли была налоговая апелляция или нет.
Непосредственное участие представителей управления ФНС России в арбитражном споре имеет высокое воспитательное значение: кроме дополнительного профессионального образования, апеллятор может получить от суда еще и взыскание в пользу налогоплательщика части судебных издержек.
В-четвертых, нужно изменить практику отказов в принятии мер обеспечения по заявлениям налогоплательщиков. Сегодня, скажем, в Арбитражном суде г. Москвы практически невозможно получить у суда такие меры без встречного предоставления. Между тем правовая основа позволяет налогоплательщику сберечь свое имущество до конца налогового спора без дополнительных финансовых обременений и трат (ст. 90, 200 АПК РФ, ст. 35 Конституции РФ, постановление Конституционного суда РФ от 17.12.96 № 20-П).
Что это дает для обжалования в апелляционном порядке? Это снимает такой мотив для отказа в удовлетворении досудебной жалобы, как возможность взыскать спорную недоимку в бесспорном порядке.
Что касается угрозы потерь бюджета в связи со «сбеганием» налогоплательщика во время спора с денежными средствами, принадлежащими бюджету (налоговой недоимкой), то, во-первых, эту угрозу может и должен предотвращать налоговый орган (в его арсенале есть необходимые меры обеспечения), а во-вторых, эта угроза может реализоваться и на стадии досудебной апелляции.
В заключение стоит отметить, что реформировать систему изнутри невозможно. Ей нужна помощь извне. Представляется, что такими помощниками для ФНС России должны стать налоговые составы арбитражных судов. Именно такая помощь будет не только соответствовать российским законам, стратегии развития российской судебной системы, но и передовому мировому опыту.
к сведению
ВАС РФ в целях единообразия судебной практики по налоговым спорам готовит глобальные разъяснения для судов. В январе 2013 г. проект постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой НК РФ» наконец-то дошел до стадии обсуждения в Президиуме. Документ получится настолько большим, что на его обсуждение было отведено два дня.
Есть в проекте и пункты, посвященные досудебному обжалованию решений налоговых органов. Например, предлагается ограничить пределы обжалования решений налоговых органов в суд только в той мере, в которой такие решения были обжалованы в вышестоящий налоговый орган (п. 69). При этом предлагается по умолчанию рассматривать решения как обжалованные в полном объеме, если из жалобы не следует прямо, что такое решение обжалуется в части. Повлияют ли доводы, приведенные в жалобе, на пределы обжалования решения в суде, неясно — в проекте представлено два диаметрально противоположных варианта разрешения этой проблемы.