С 1 января 2014 г. во всех регионах страны проекты региональных нормативных правовых актов должны будут проходить обязательную процедуру ОРВ. Так же как и на федеральном уровне, на региональном уровне НПА будут подвергаться оценке в целях выявления избыточного регулирования и влияния на предпринимательскую и инвестиционную деятельность. Не дожидаясь создания законодательной базы для работы этого института, некоторые регионы два года назад внедрили у себя процедуру ОРВ и сейчас довольно успешно ее используют. О том, как проходило внедрение ОРВ в Ульяновской области, «ЭЖ» рассказывает Вадим Павлов, заместитель министра экономики и планирования Ульяновской области.
Ульяновская область стала пилотным регионом по внедрению оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в 2011 г. Инициатива министра экономики области Олега Асмуса по использованию основных принципов ОРВ при разработке региональных нормативных актов, была поддержана губернатором Сергеем Морозовым.
Выбор схемы ОРВ
Для внедрения ОРВ сначала нужно было решить главный вопрос — какой должна быть схема проведения экспертизы: ОРВ будут проводить сами разработчики НПА (согласно классической схеме) или же уполномоченный орган.
По аналогии с тем, как в тот момент была организована ОРВ на федеральном уровне, был выбран второй вариант.
Внедрять ОРВ и готовить заключения было уполномочено региональное министерство экономики и планирования. Это решение было принято с учетом того, что сначала требовалось изучение процесса нормотворчества и принятия решений, накопление опыта оценки, а уже потом постепенно «приучить» всех разработчиков актов следовать данной процедуре и принимать обоснованные управленческие решения. Кроме того, специалисты министерства обладали навыками работы с показателями и отработанными методиками составления прогнозных данных. В их распоряжении всегда есть такие ресурсы, как статистическая база региона и устойчивые контакты с предпринимательскими сообществами.
Кадровые решения
Уже в рамках внедрения ОРВ министерству потребовалось решить кадровые вопросы. А именно, специалисты какой квалификации должны проводить ОРВ: экономисты или юристы? И где взять?
Для решения этих вопросов министерству потребовался пересмотр организационной структуры. В результате должностные обязанности сотрудников министерства были пересмотрены в целях высвобождения ресурсов для внедрения и проведения ОРВ. Департамент целевых программ и приоритетных национальных проектов был переименован в департамент программного планирования и ОРВ, и в нем появился отдел оценки регулирующего воздействия.
Сотрудники отдела прошли специальное обучение, организованное Минэкономразвития России.
Однако с учетом потока информации и объемов обработки данных все равно не хватало рук, и отдел ОРВ стал привлекать к работе студентов-практикантов вузов: для опросов населения, экспертов, поиска информации.
Юридическая сила заключения
При определении подлежащих оценке и анализу НПА изучили опыт зарубежных стран. Например, в США и Канаде процедура ОРВ применяется только в отношении нормативного акта, предусматривающего бюджетные расходы. В Нидерландах и Великобритании — при принятии любого регулирующего акта. А в Чехии и Южной Корее вообще нет жесткой процедуры ОРВ и декларируется общий принцип, по которому меры регулирующего воздействия вводятся только когда доказана их целесообразность.
Оценив региональное нормотворчество, министерством были выбраны следующие сферы применения ОРВ:
- государственное регулирование инвестиционной деятельности и установление правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности;
- осуществление государственного контроля (надзора);
- установление требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению предпринимательской и иной деятельности.
Для создания «нормативного института» ОРВ в регионе разработали и утверждили Порядок проведения оценки, Порядок проведения публичных консультаций, Положение о совещательном органе по ОРВ — Консультативном Совете.
Кстати, выработка основных стратегических направлений развития и совершенствования процедуры была передана Консультативному Совету.
Что касается самой процедуры ОРВ, то срок, в течение которого она проходит, был установлен 30 рабочих дней, 25 из них отведены на публичные консультации. По результатам ОРВ разработчику НПА выдается заключение. Проект НПА оценивается на предмет целесообразности регулирования, а также на наличие либо отсутствие в нем положений, которые:
- вводят избыточные административные, иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности или способствуют их введению;
- способствуют возникновению необоснованных расходов:
- субъектов предпринимательской и иной деятельности;
- консолидированного бюджета области.
Главное, что было сделано в Порядке, это определена юридическая сила заключения об ОРВ: отрицательное заключение блокирует принятие акта. Следовательно, разработчик проекта акта при получении отрицательного заключения обязан устранить замечания.
С кем советоваться?
Для вовлечения адресатов регулирования в процесс публичных консультаций, в прошлом году министерство заключило соглашения о взаимодействии с организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества: Ульяновской Торгово-промышленной палатой, Союзом промышленников и предпринимателей Ульяновской области, региональными отделениями «Деловой России» и «ОПОРЫ России».
Позднее в процесс публичных консультаций стали вовлекаться и более мелкие предпринимательские сообщества.
Для оценки актов, которые затрагивали вопросы развития того или иного муниципального образования, к участию в консультациях привлекались представители местных администраций.
Однако, как показывает практика, для качественного проведения ОРВ не всегда достаточно получить мнение предпринимательского сообщества, да и не во всех случаях оно активно. Особенно сложно получить отклик, когда вопрос напрямую не связан с их сферой деятельности (это «сельское хозяйство», а мы «в промышленности»).
В результате, исходя из собственного опыта и необходимости получения позиций максимального числа адресатов регулирования, в 2013 г. министерством было решено расширить механизмы публичных консультаций. В практику ОРВ были внедрены опрос населения и экспертный опрос.
Пример
К чему приведет ограничение времени продажи алкоголя
В начале года министерство экономики и планирования Ульяновской области провело ОРВ законопроекта «О внесении изменений в Закон Ульяновской области „О регулировании некоторых вопросов, связанных с осуществлением розничной продажи алкогольной продукции на территории Ульяновской области“» , вводящего более жесткое ограничение времени розничной продажи алкоголя.
Продажа алкогольной продукции в Ульяновской области с содержанием этилового спирта свыше 15% запрещена с 20.00 до 08.00 (федеральный запрет действует с 23.00 до 08.00). Законопроектом предполагалось запретить продажу любого алкоголя ежедневно с 21.00 до 11.00. ОРВ предполагала:
1) определение проблемы;
2) установление целей регулирования;
3) выбор вариантов для решения проблемы, в том числе анализ текущей ситуации;
4) определение последствий.
Ключевым в процедуре ОРВ являлся выбор вариантов решения проблемы. С этой целью был проведен анализ таких показателей, как:
- объем розничной продажи алкогольных напитков в области с 2000 по 2012 гг. в целом и по каждому виду напитков;
- количество отравлений алкоголем;
- смертность от отравлений алкоголем;
- число ДТП, состоявшихся по вине водителей, находящихся в нетрезвом состоянии;
- количество правонарушений, совершенных в нетрезвом виде;
- количество лиц, страдающих алкогольной зависимостью (численность больных, состоящих на учете).
Анализ этих показателей не подтвердил их прямой зависимости от действия исключительно ограничительных мер. В некоторых случаях, наоборот, наблюдалось ухудшение показателей после введения ограничений.
Сообщество предпринимателей активно включилось в процесс проведения публичных консультаций и четко определило свою отрицательную позицию в отношении ужесточения временных рамок. А вот получить отзывы на предлагаемое решение со стороны общественности и экспертного сообщества не получалось.
Поэтому в рамках публичных консультаций были организованы и проведены опросы врачей-наркологов и населения в целях выявления последствий запрета.
По мнению экспертов, действующий закон не имеет однозначных последствий, Он стимулирует приобретение алкоголя заранее, что ведет к учащению отравлений, а также употребление суррогатов и контрафактного алкоголя. Переход на употребление легких видов алкоголя также не решает проблему алкоголизма, так как он как раз и начинается с «легкого».
В результате еще большее ограничение времени продажи алкогольной продукции вряд ли положительно скажется на динамике отравлений.
В качестве мер по решению проблемы алкоголизации населения были предложены:
1) введение более высоких штрафов за нарушение закона о продаже алкоголя;
2) пропаганда здорового образа жизни;
3) обеспечение занятости населения;
4) усиление антиалкогольной пропаганды;
5) организация контроля за детьми из неблагополучных семей;
6) создание отделений, где люди могли бы снять отравление медицинскими методами и т.д.