Изменение целевого использования земельного участка с «аренды его для целей, не связанных со строительством» на противоположное должно осуществляться при соблюдении норм как гражданского, так и земельного законодательства. В частности, с соблюдением требования о предоставлении государственной или муниципальной земли под строительство в аренду посредством торгов. При этом понудить арендодателя к изменению целевого назначения участка нельзя в силу принципа свободы договора (постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 1756/13).
Суть дела
Комитет по управлению имуществом субъекта РФ (далее — Комитет) и открытое акционерное общество в 2011 г. заключили договор аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности и расположенного на территории субъекта РФ, сроком на пять лет. По условиям договора земельный участок был предоставлен для эксплуатации временной стоянки, арендатор имел право сдавать его в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору третьим лицам. Через некоторое время ОАО заключило договор о переуступке обществу с ограниченной ответственностью (далее — арендатор, общество) своих прав и обязанностей по договору аренды указанного участка. Вскоре новый арендатор направил Комитету заявление о внесении изменения в договор аренды от 2011 г., а именно о замене цели использования земельного участка с «эксплуатации временной автостоянки» на «размещение административного здания». Комитет в изменении целевого использования арендуемого участка отказал, уточнив, что мероприятий по изменению порядка предоставления данного земельного участка не планируется. Общество, посчитав, что отказом нарушены его права и законные интересы, обжаловало решение Комитета в суд.
Судебное разбирательство
Суд первой инстанции исковое заявление общества удовлетворил, исходя из того, что новая цель использования земельного участка соответствовала нормам законодательства. Также, по мнению суда, решение Комитета нарушило права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Ведь арендатор планировал извлекать прибыль из пользования административным зданием, построенным на арендуемом участке (п. 6 постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8). Суд установил, что Комитет в данном случае являлся уполномоченным органом по принятию решений о предоставлении земельных участков и о заключении договоров их аренды (ст. 4 Закона Курской области от 06.10.2006 № 65-ЗКО «О регулировании некоторых вопросов в сфере земельных отношений в Курской области», п. 1 постановления Губернатора Курской области от 17.10.2006 № 447).
Правовой режим земельного участка определяется градостроительным регламентом территориальной зоны, в которой такой земельный участок находится (п. 2 ст. 85 ЗК РФ, п. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, далее — ГрК РФ). Такие регламенты принимаются представительным органом местного самоуправления, который утверждает Правила землепользования и застройки. Они обязательны, в том числе и для всех арендаторов данной территориальной зоны. Поэтому арендаторы могут использовать расположенные в ней земельные участки с любым видом разрешенного использования, предусмотренным регламентом: основным, условно разрешенным и вспомогательным (п. 3 ст. 85 ЗК РФ, п. 1 ст. 32, п. 1 ст. 37 ГрК РФ).
Так, арендованный обществом земельный участок относился к землям населенных пунктов, расположенным в зоне жилой застройки высокой этажности Ж-4. Размещение на нем административных и офисных зданий соответствовало бы виду разрешенного использования земельных участков (подп. 8 п. 3 раздела 11.2.5 Правил землепользования и застройки, утв. решением Курского городского Собрания от 23.10.2007 № 388-3-РС, далее — Правила).
Суд апелляционной инстанции оставил решение нижестоящего суда в силе, добавив, что Комитет не представил доказательств, свидетельствующих о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, ограничения его в обороте или наличия иных обстоятельств невозможности изменения вида разрешенного использования ни в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, ни в апелляционной инстанции.
Также суд обратил внимание на п. 4.1.4. и п. 4.1.5. Правил, где было установлено, что изменение видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории субъекта РФ организациями осуществляется в соответствии с перечнем видов разрешенного использования в пределах той территориальной зоны, в которой расположен арендуемый обществом земельный участок. Причем основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства общество вправе было выбирать самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования (п. 4 ст. 37 ГрК РФ). Вид разрешенного использования земельного участка являлся в рассматриваемой ситуации одной из его характеристик как объекта недвижимости.
Суд кассационной инстанции пришел к аналогичным выводам.
Позиция ВАС РФ
Президиум ВАС РФ отменил все три судебных акта по делу, рассмотрел дело по существу и отказал обществу в удовлетворении исковых требований. По мнению надзорной инстанции, ни один из судов, рассматривавших дело, не учел важные фактические обстоятельства для его разрешения. Так, земельный участок был предоставлен в аренду правопредшественнику общества — ОАО еще в 2001 г. под проектирование и организацию платной автостоянки, а в 2011 г. — для эксплуатации временной автостоянки. Главными при этом были цели такого предоставления, вовсе не связанные со строительством.
Общество обращалось к Комитету не как к органу власти, осуществляющему возложенные на него публичные функции (в том числе путем принятия ненормативных правовых актов), а как к арендодателю в рамках гражданских правоотношений, возникших из договора аренды, поскольку общество ссылалось в своем заявлении на пункты этого договора. Поэтому рассматривать спор по правилам главы 24 АПК РФ «Судебное разбирательство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц» суды вообще не имели права. Одного этого уже было бы достаточно для того, чтобы вынести постановление об отказе обществу в удовлетворении его исковых требований, но судьи Президиума ВАС РФ дали характеристику и иным выводам нижестоящих инстанций.
В данном деле были неверно применены не только процессуальные нормы права, но и материальные, в частности ст. 85 ЗК РФ. Несмотря на то что арендаторы имеют право использования земельных участков в соответствии с любым видом разрешенного использования, это положение должно применяться во взаимосвязи с иными нормами права, регулирующими как публичные, так и гражданские правоотношения.
Во-первых, арендатор должен использовать земельный участок по указанному в договоре аренды назначению, а если оно не определено в договоре, то в соответствии с назначением имущества (п. 1 ст. 615 ГК РФ). Во-вторых, общество как арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать Комитет как арендодателя изменить вид разрешенного использования земельного участка по выбору арендатора. В-третьих, общество по договору о переуступке приняло на себя все права и обязанности ОАО, которое заключало договор аренды с целью конкретного вида разрешенного использования — эксплуатации временной автостоянки. Соответственно, общество согласилось именно на такие условия, при этом реализовав право выбора одного из видов разрешенного использования участка (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).
Воля арендатора не является абсолютной, поскольку ограничена необходимостью соблюдения прав собственника, особенно при изменении вида разрешенного использования арендованного недвижимого имущества. Соглашения об изменении вида его использования с собственником достичь не удалось, поэтому договор аренды не мог быть изменен.
Причем добиться согласия Комитета на изменение разрешенного использования, как указал Президиум, также не удастся. Расторжение договора аренды не противоречит общественным интересам и не повлечет для сторон больший ущерб, по сравнению с затратами по исполнению договора аренды на измененных условиях (п. 1 ст. 421, п. 1 и 2 ст. 450 и п. 4 ст. 451 ГК РФ). Кроме того, в данном случае арендованный земельный участок был предоставлен для целей, не связанных со строительством, а общество хотело на арендованном участке осуществлять именно его. Однако предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предварительного согласования мест размещения объектов, как в данном случае, осуществляется только на торгах (п. 2 ст. 30 ЗК РФ). Обращение в Комитет с заявлением об изменении вида разрешенного использования с «эксплуатации временной автостоянки» на «строительство административного здания», по мнению судей, являлось попыткой обойти требования закона, в частности, необходимость приобретения права аренды на торгах. Поэтому иное решение Комитета, нежели отказ в изменении вида использования арендуемого обществом участка, в любом случае было бы неправомерным.
Кстати, Комитет в апелляционной инстанции заявлял довод о том, что оспариваемое обществом решение вынесено в связи с тем, что изменение вида разрешенного использования повлечет внесение соответствующих изменений в договор аренды земельного участка. В результате чего условия договора аренды противоречили бы порядку приобретения прав на земельный участок под строительство объектов недвижимости, установленному ст. 30 ЗК РФ, а также являлось бы существенным нарушением принципа свободы договора. Но данную позицию суд апелляционной инстанции признал ошибочной.
В постановлении содержится оговорка о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по новым обстоятельствам на основании п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ.