Вопросы применения земельного законодательства актуальны по многим причинам. Прежде всего, это широкое развитие земельных отношений между субъектами хозяйственной деятельности (право собственности на землю, аренда земельных участков, залоговые отношения и др.), сложность, а подчас и противоречивость судебной практики, «неразвитость» правовых норм, регулирующих отношения в области землепользования, конкуренция отраслевого законодательства. Научно-консультативный совет (НКС) при ФАС Поволжского округа рассмотрел некоторые проблемы судебной практики по данной тематике, которые до недавнего времени не находили единообразного подхода к их разрешению. Рекомендации, выработанные НКС, адресованы в первую очередь судьям, но будут полезны и практикующим юристам.
За последние 2—3 года Высший арбитражный суд РФ сформировал единообразную судебную практику применения земельного законодательства по принципиальным вопросам. Это и разъяснения Пленума ВАС РФ, и правовые позиции, выработанные и закрепленные в постановлениях Президиума ВАС РФ.
Тем не менее неразрешенные вопросы остаются. Более того, они появляются вновь и вновь. Естественно, ВАС РФ не в состоянии ответить на все вопросы, возникающие в процессе реализации норм земельного законодательства, в силу чего возрастает роль федеральных арбитражных судов и проводимых ими мероприятия по обобщению судебной практики.
В контексте формирования единообразной судебной практики проанализируем рекомендации, выработанные в ходе заседания Научно-консультативного совета при ФАС Поволжского округа 30 октября 2013 г.1 Не будем приводить позиции всех судов Поволжского округа на поставленные вопросы, ограничимся лишь итоговой позицией, рекомендуемой судам округа при разрешении споров по применению земельного законодательства.
Право постоянного бессрочного пользования
Юридическое лицо, не указанное в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, не переоформило право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в установленный указанной нормой срок. На данном участке отсутствуют объекты недвижимого имущества, принадлежащие указанному юридическому лицу. Прекращается ли право пользования данного юридического лица на указанный земельный участок? Если да, в каком порядке должно происходить изъятие?
НКС рекомендует применять следующий подход.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. Такой вывод следует из ст. 216 ГК РФ, применяемой в системном толковании с правилами ст. 268 ГК РФ.
Прекращение прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством (ст. 287 ГК РФ).
Нормы ст. 45 ЗК РФ содержат перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, которые в свою очередь обеспечивают стабильность реализации прав на землю, с другой стороны, возможность прекращения прав служит цели обеспечения публичных интересов, если землепользователем не выполняются требования земельного законодательства.
Неисполнение обязанности по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком названными лицами за исключением лиц, перечисленных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, не указано в качестве правового основания для прекращения названного ограниченного вещного права. Поэтому такое право на земельный участок сохраняется.
Следующий вопрос, который возникает в данной ситуации, если право пользования земельным участком не прекращается, в каком порядке должно происходить переоформление права постоянного (бессрочного) пользования? Или участок должен предоставляться на общих основаниях в порядке, предусмотренном ст. 30—32 ЗК РФ? Является ли срок, указанный в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пресекательным?
Рекомендации НКС таковы. Срок для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования не может считаться пресекательным, поскольку по правовой природе носит организационный характер.
После истечения установленного п. 2 ст. 3 Вводного закона срока право на приобретение земельного участка в собственность либо аренду у юридических лиц, не перечисленных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, не прекращается.
С 1 января 2013 г. действует административная ответственность (ст. 7.34 КоАП РФ) за нарушение сроков переоформления права бессрочного пользования. Следовательно, срок не может считаться пресекательным для целей переоформления соответствующего вещного права.
Установленный срок для переоформления права (бессрочного) пользования, является определяющим при приобретении земельных участков в собственность по льготной цене лицами, которые до 1 июля 2012 г. осуществили переоформление на право аренды.
Участок под многоквартирным домом
Взыскивается ли плата за пользование земельным участком под многоквартирным жилым домом с собственников нежилых помещений в случае, когда земельный участок под таким жилым домом не сформирован и не поставлен на кадастровый учет?
НКС советует разрешать эту ситуацию следующим образом. В статьях 1 и 65 ЗК РФ закреплен принцип платности использования земли. Поэтому факт отсутствия кадастрового учета не освобождает собственника помещения, находящегося в многоквартирном доме, от оплаты стоимости пользования.
Отсутствие доказательств по формированию земельного участка и его учета не исключает принцип платности при использовании такого участка собственниками нежилых помещений. Иначе можно было бы говорить о неосновательном обогащении (сбережении) в отношении собственника.
Арендная плата за землю: когда нужна экспертиза
Правительство РФ определило предельные ставки арендной платы для некоторых случаев сдачи в аренду земельных участков, находящихся в федеральной собственности, которые являются ориентирами для нормативно устанавливаемых ставок арендной платы при сдаче в аренду земельных участков в аналогичных случаях всеми иными публичными образованиями, за исключением случаев установления иных ставок непосредственно федеральными законами. Такие требования установлены постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 (ред. от 26.10.2011) «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации», которое принято во исполнение ст. 22 и 65 ЗК РФ.
Публичные образования устанавливают ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, включая участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также методики и формулы расчета арендной платы за эти участки. Нормативные правовые акты, устанавливающие названные ставки, а также методики и формулы расчета, равно как и их отдельные элементы (величины, коэффициенты и т.п.), с учетом правовой позиции Президиума ВАС РФ, сформулированной в постановлении от 17.01.2012 № 10034/11, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии со ст. 13 ГК РФ и правилами главы 23 АПК РФ, в том числе и по мотивам несоответствия указанным принципам.
Кроме того, применительно к ст. 12 ГК РФ и ст. 13 АПК РФ суд вправе давать оценку нормативным правовым актам публичных образований, регламентирующим размеры арендной платы за соответствующие земельные участки, с точки зрения их соответствия принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и ориентирам при рассмотрении гражданско-правовых споров, вытекающих из договоров аренды таких участков. Данные принципы и ориентиры закреплены в постановлении Правительства РФ от 16.07.2009 № 582, которое вступило в силу с 4 августа 2009 г. Поэтому ранее принятые нормативные правовые акты публичных образований, регламентирующие размеры арендной платы за соответствующие земельные участки, могут быть проверены на соответствие этим принципам и ориентирам только с указанной даты.
Вправе ли суд первой инстанции, рассматривая исковые требования о взыскании арендной платы за землю, самостоятельно (без ходатайства ответчика, либо в силу его неявки) проверить нормативный правовой акт органов местного самоуправления об утверждении базовых ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в госсобственности), стоимости, представленной истцом? Нередко на практике значительно разнятся величины рыночной оценки по отчету, представленному истцом, и по отчету в рамках судебной экспертизы.
Необходимо ли обязательно назначать судебную экспертизу по определению соответствия представленного истцом отчета по определению рыночной стоимости земельного участка положениям Федерального закона 29.07.98 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон № 135-ФЗ) нормам, требованиям обязательных стандартов и правил оценки? В том числе, когда ответчики не оспаривают представленный истцом отчет по содержанию.
На кого следует относить расходы по судебной экспертизе? Ведь ответчики по указанной категории споров, по сути, не являются субъектами, действиями которых нарушаются права истца и не имеют собственного финансового интереса.
НКС предлагает разрешать данную ситуацию так.
В соответствии с ч. 1 ст. 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле. В случае, когда назначение экспертизы предписано законом или предусмотрено договором либо необходимо для проверки заявления о фальсификации представленного доказательства либо если необходимо проведение дополнительной или повторной экспертизы, арбитражный суд может назначить экспертизу по своей инициативе.
Обратимся к правовой позиции, изложенной в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 20.12.2006 № 66 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе». Если экспертиза в силу АПК РФ могла быть назначена по ходатайству или с согласия участвующих в деле лиц, однако такое ходатайство не поступило или согласие не было получено, оценка требований и возражений сторон осуществляется судом с учетом положений ст. 65 АПК РФ о бремени доказывания исходя из принципа состязательности, согласно которому риск наступления последствий несовершения соответствующих процессуальных действий несут лица, участвующие в деле (ч. 2 ст. 9 АПК РФ).
В постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 № 913/11 по делу № А27-4849/2010 указано, что в случае существенного расхождения между кадастровой стоимостью земельного участка и его рыночной стоимостью, определенной в отчете, подготовленном оценщиком, суд вправе назначить экспертизу этого отчета в целях его проверки при соблюдении правил АПК РФ.
Федеральным законом от 22.07.2010 № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об оценочной деятельности в Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 167-ФЗ) были внесены изменения в Закон № 135-ФЗ, в который была включена глава III. 1. «Государственная кадастровая оценка», устанавливающая специальные правила о порядке определения кадастровой стоимости и рассмотрения споров о результатах ее определения.
В статье 24.11 Закона № 135-ФЗ под государственной кадастровой оценкой понимается совокупность действий, включающих в себя, в том числе экспертизу отчета об определении кадастровой стоимости.
В ситуации, когда на спорные правоотношения нормы Закона № 167-ФЗ не распространяются, представление экспертизы отчета не требуется, суд может назначить экспертизу об определении рыночной стоимости участка по ходатайству сторон или третьих лиц.
Если к спорным правоотношениям применяются нормы Закона № 167-ФЗ, истец должен предоставить экспертизу отчета об определении рыночной стоимости земельного участка и в случае не предоставления такой экспертизы суд вправе по ходатайству сторон назначить экспертизу отчета об определении рыночной стоимости земельного участка. Согласно нормам АПК РФ назначение экспертизы не является обязанностью суда.
Кроме того, в соответствии с правовой позицией, сформулированной в постановлении Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 10761/11 по делу № А11-5098/2010, рыночная стоимость объекта должна быть доказана истцом на ту же дату, по состоянию на которую определена кадастровая стоимость объекта недвижимости.
Упомянутую правовую позицию суды вправе применять в делах, по которым к моменту опубликования данного постановления не вынесено решение судом первой инстанции.
В случае назначения в ходе рассмотрения дела об установлении кадастровой стоимости земельного участка экспертизы, расходы по экспертизе подлежат распределению между сторонами в соответствии со ст. 110 АПК РФ.
Предварительное согласование места размещения объекта
В каких случаях и при каких обстоятельствах суд должен приходить к выводу о возможности предоставления земельного участка по процедуре с предварительным согласованием места размещения объекта, при наличии действующего нормативного акта об утверждении Перечня случаев предоставления земельных участков для строительства исключительно на торгах (заявление о предоставлении участка подано ранее, чем принят соответствующий акт, предусматривающий исключительно торги)?
Рекомендация НКС для данного случая такова.
Порядок предоставления для строительства земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, регламентирован ст. 30—32 ЗК РФ.
В иных случаях вне зависимости от наличия заявления, поданного ранее, чем принят соответствующий нормативный акт, изменяющий процедуру предоставления земельного участка, судом при рассмотрении требований применяется тот нормативный акт, который действует на момент принятия соответствующего решения по результатам рассмотрения заявления.
Кому предоставлять право постоянного пользования сельхозугодьями
Согласно положениям специального законодательства — Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 07.06.2013) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон № 101-ФЗ), оборот земель сельскохозяйственного назначения допускается в двух формах: предоставление земельных участков в аренду и купля-продажа.
Можно ли предоставлять упомянутые земли на праве постоянного (бессрочного) пользования с учетом положений ст. 20 Земельного кодекса РФ в случае, когда заинтересованное лицо по своей организационно-правовой форме является государственным или муниципальным учреждением, казенным предприятием, центром исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, а также органом государственной власти и органом местного самоуправления?
НКС предлагает следующую логику рассуждений.
Глава 2 Закона № 101-ФЗ определяет особенности оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Оборот допускается в виде предоставления таких участков в собственность (ст. 8 Закона № 101-ФЗ) либо в аренду (ст. 9 Закона № 101-ФЗ).
В силу п. 2 и 6 ст. 1 Закона № 101-ФЗ к отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной настоящим законом, применяются нормы иных федеральных законов, в том числе нормы ЗК РФ и ГК РФ.
Возможные правообладатели земельных участков сельскохозяйственного назначения исчерпывающим образом перечислены в ст. 78 Земельного кодекса РФ. Условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения указанным субъектам устанавливаются федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (ст. 82 ЗК РФ).
Земельный кодекс РФ (ст. 20), Закон № 101-ФЗ не содержат прямого запрета на предоставление государственным или муниципальным учреждениям и иным органам государственной власти и органам местного самоуправления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Вместе с тем с учетом специальных положений закона при предоставлении таких земель лицам, которые не осуществляют соответствующие виды деятельности (сельскохозяйственное производство) и имеют иные цели, может служить основанием для отказа в защите права.
Мировое соглашение не должно противоречить закону
Истец — собственник земельного участка обратился в суд с исковым заявлением об установлении кадастровой стоимости этого участка. Возможно ли заключение мирового соглашения между истцом, оспаривающим несоответствие внесенной в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости участка его рыночной стоимости, и органом кадастрового учета?
НКС рассуждает так.
Мировое соглашение — распорядительное действие сторон по взаимному урегулированию возникшего материально-правового спора на взаимоприемлемых условиях. По своей правовой природе мировое соглашение — гражданско-правовая сделка, условия которой определяются нормами материального права, а форма совершения и процессуальные последствия — нормами процессуального права.
Арбитражный суд не утверждает мировое соглашение сторон, если оно противоречит закону или нарушает права и законные интересы других лиц ( ).
Содержание приведенных норм процессуального закона свидетельствует о том, что при утверждении мирового соглашения суд обязан проверить, не противоречит ли оно действующему законодательству и не нарушает ли права и законные интересы других лиц (в том числе не являющихся участниками спора). Суд не должен исследовать имеющиеся в деле доказательства на предмет установления обстоятельств, обосновывающих требования истца, поскольку при утверждении мирового соглашения дело не рассматривается по существу.
Круг лиц по данному делу не ограничивается собственником земельного участка и органом кадастрового учета субъекта. Необходимо участие получателей земельного налога в лице уполномоченного органа, органа исполнительной власти, утвердившего результаты государственной кадастровой оценки. Суд может привлечь иных заинтересованных лиц (орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия по распоряжению земельными участками, собственность на которые не разграничена и т. д.)
Законодательство, подлежащее применению к спорным правоотношениям, не содержит запрета на возможность определения кадастровой стоимости земельного участка, внесенного в государственный кадастр недвижимости, посредством указания его рыночной стоимости. Достоверность кадастровой стоимости и законность нормативного акта о ее утверждении предметом оспаривания в этом случае не являются.
Между тем при рассмотрении данной категории споров, как указывается в постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 № 913/2011 по делу № А27-4849/2010, заявленные истцом требования, по существу, имеют своим предметом изменение кадастровой стоимости земельного участка на его рыночную стоимость. Истец представляет отчет оценщика о рыночной стоимости спорного участка. Суд дает оценку этому отчету с точки зрения его соответствия требованиям законодательства РФ об оценочной деятельности, а также с точки зрения имеющихся в отчете рыночной информации и ее статистического анализа.
Нормами ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ предусмотрено проведение экспертизы отчета оценщика. Назначая судебную экспертизу, суд обязан не нарушить принцип состязательности и равноправия сторон, должен не только критически оценивать доказательства, но и предпринять все необходимые меры для правильного разрешения спора (ст. 2, ч. 3 ст. 9 АПК РФ).
Правила ст. 1, 65 и 66 Земельного кодекса РФ о платности землепользования, рыночной цене, ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О Государственном кадастре недвижимости» об актуальности данных кадастра предполагают, что при рассмотрении спора об определении величины кадастровой стоимости она может быть установлена решением суда. При рассмотрении обозначенных требований истцами должны быть представлены доказательства достоверности отчета о рыночной стоимости земельного участка.
Таким образом, теоретически существует возможность заключения мирового соглашения между истцом, оспаривающим несоответствие внесенной в государственный кадастр недвижимости кадастровой стоимости земельного участка его рыночной стоимости, и органом кадастрового учета. Но на практике заключение такого соглашения может привести к злоупотреблению правом со стороны собственника земли, умышленному уменьшению ее рыночной стоимости.
При заключении мирового соглашения суд не обладает полномочиями по оценке доказательств. А по данному делу с учетом позиции уполномоченных органов (получателей местного налога), следует проводить судебную экспертизу для соблюдения баланса интересов всех участников земельных правоотношений, в том числе интересов местного бюджета. Установление таких обстоятельств приведет к фактическому рассмотрению спора по существу.
к сведению
Разъяснения Пленума ВАС РФ — это реальная практическая помощь при разрешении споров, возникающих в связи с применением земельного законодательства. Речь идет о следующих постановлениях Пленума ВАС РФ:
- от 17.11.2011 № 73 (ред. от 25.01.2013) «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»;
- от 11.07.2011 № 54 «О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем» (см. п. 10 данного постановления);
- от 17.02.2011 № 10 «О некоторых вопросах применения законодательства о залоге».
Что касается правовой позиции Президиума ВАС РФ по вопросам земельного законодательства, в качестве примера можно привести постановления:
- от 02.02.2010 № 12404/09 по делу № А58-2302/08;
- от 10.05.2011 № 15575/10 по делу № А58-913/10;
- от 05.07.2011 № 1709/11 по делу № А55-35889/09;
- от 14.02.2012 № 13140/11 по делу № А41-22005/10;
- от 17.04.2012 № 15837/11 по делу № А47-7623/10;
- от 29.05.2012 № 12919/11 по делу № А27-12204/10;
- от 29.05.2012 № 13016/11 по делу № А27-12216/10;
- от 19.02.2013 № 12736/12 по делу № А40-80260/11-9-692;
- от 02.04.2013 № 14902/12 по делу № А40-111150/ 11-155-953.
1 Помимо земельных правоотношений, тематика заседания НКС при ФАС Поволжского округа включала в себя и актуальные вопросы, связанные с оборотом недвижимости. Подробнее с рекомендациями НКС можно ознакомиться на официальном сайте окружного суда.