В начале прошлого года Конституционный суд РФ вынес выгодное для предпринимателей постановление, разъяснив, что административный штраф для компании может быть назначен ниже минимального размера, предусмотренного КоАП РФ. Но данное постановление касалось толкования только конкретной нормы, потому вопрос о его распространении на иные положения Кодекса встал спустя год. Судьи пришли к выводу, что в исключительных случаях и только по решению суда, но административный штраф за любое правонарушение уже сейчас может быть назначен ниже минимума.
Минимальный размер административного штрафа, который может быть назначен компании-правонарушителю, далеко не всегда отвечает целям административного наказания. Кроме того, отсутствие в законе специальных положений приводит к невозможности индивидуализции наказания в зависимости от условий, не связанных с самим нарушением. Потому в КоАП РФ необходимо внести поправки, которые позволяли бы в соответствии с принципом соразмерности нарушения и следующего за ним наказания назначать административные штрафы ниже низшего предела в 100 000 руб., предусмотренного законом. Но такое снижение допустимо только в исключительных случаях и до внесения соответствующих поправок — только по решению суда. Такие выводы содержатся в постановлении Конституционного суда РФ от 25.02.2014 № 4-П.
Прошлогоднее толкование повлекло череду обращений в КС РФ
Постановлением от 17.01.2013 № 1-П судьи КС РФ признали, что административный штраф за нарушение, предусмотренное ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, может быть установлен ниже низшего предела в 300 000 руб. (см. «ЭЖ», 2013, № 03, с. 07). Заявителем по делу выступала компания, которую антимонопольный орган привлек к ответственности за непредставление информации, необходимой для осуществления антимонопольного контроля. Штраф был назначен в минимальном размере, предусмотренном данной нормой, но и он оказался непосилен для нарушителя. Судьи пришли к выводу, что существующие нормы КоАП РФ не позволяют индивидуализировать назначаемые штрафы в зависимости от материального положения субъекта, его предшествующего и дальнейшего поведения и иных факторов помимо тех, которые могут стать основанием для признания нарушения малозначительным.
Однако выводы в указанном выше постановлении касались лишь назначения наказания на основании ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ. Между тем минимальные пороги штрафов, предусмотренные иными положениями Кодекса, также не предусматривают возможности индивидуализации наказания, в то время как их наименьший размер — 100 000 руб. — может быть неадекватен общественной опасности совершенного деяния.
Так, в Конституционный суд РФ снова поступили несколько заявлений от компаний и один запрос от арбитражного суда с просьбой проверить на соответствие Конституции РФ положения нескольких статей КоАП РФ в той мере, в какой они не допускают назначения штрафа ниже низшего предела с учетом всех обстоятельств. Под вопросом оказались нормы ст. 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 КоАП РФ.
Штрафы не могут быть равными для всех и всегда
Судьи, фактически повторив суть своих выводов годовой давности, разъяснили, что в условиях, когда нижняя граница административных штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений составляет как минимум 100 000 руб., обеспечение индивидуального — учитывающего характер административного правонарушения, обстановку его совершения и наступившие последствия, степень вины, а также имущественное и финансовое положение нарушителя — подхода к наложению административного штрафа становится крайне затруднительным, а в некоторых случаях и просто невозможным.
При этом правоприменители исходят из того, что при наложении административного штрафа его минимальный размер должен применяться одинаково в отношении всех юридических лиц независимо от их вида. В результате для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, а тем более — для осуществляющих социальные, культурные, образовательные, научные и другие функции некоммерческих организаций, привлечение к административной ответственности сопровождается такими существенными обременениями, которые могут оказаться для них непосильными и привести к самым серьезным, вплоть до вынужденной ликвидации, последствиям.
При отсутствии у судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, полномочий по наложению административного наказания ниже низшего предела, определенного соответствующей административной санкцией, по существу, единственным вариантом, позволяющим избежать чрезмерного (избыточного) ограничения имущественных прав юридических лиц при применении административных штрафов, является предусмотренная ст. 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения. Но использование этой возможности не зависит от вида (состава) совершенного административного правонарушения и распространяется на случаи, когда действие или бездействие юридического лица, формально содержащее все признаки состава административного правонарушения, фактически — с учетом характера конкретного противоправного деяния, степени вины нарушителя в его совершении, отсутствия вредных последствий — не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, что позволяет компетентному субъекту административной юрисдикции освободить юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности, ограничившись устным замечанием.
Что касается обстоятельств, не имеющих непосредственного значения для оценки самого административного правонарушения, а характеризующих особенности материального (экономического) статуса привлекаемого к ответственности юридического лица либо его постделиктное поведение, в том числе добровольное устранение негативных последствий административного правонарушения, то они как таковые не могут служить основанием для признания административного правонарушения малозначительным.
Кроме того, как и в прошлогоднем постановлении, судьи отметили, что возможность предоставления отсрочки или рассроки исполнения наказания в виде штрафа также не способствует достижению превентивной цели и не делает назначенный штраф более адекватным последствиям совершенного нарушения. Потому нельзя рассматривать такой механизм как компенсирующий невозможность снижать штрафы ниже минимума.
Также КС РФ указал, что наличие в действующем законодательстве дополнительных, не связанных с малозначительностью совершенного административного правонарушения, оснований освобождения от административной ответственности имеет узкую предметную направленность и охватывает собой только отдельные виды административных правонарушений. Так, например, юридические лица вправе рассчитывать на него лишь в случае совершения правонарушений, предусмотренных ч. 4 ст. 15.25, ч. 3, 4 ст. 19.15.2 КоАП РФ. А это, по мнению судей, едва ли может оказать заметное влияние на общее состояние юрисдикционной практики, связанной с привлечением юридических лиц к административной ответственности.
Административый штраф имеет приоритет среди видов наказаний
Помимо административного штрафа, юридическим лицам могут быть назначены административные наказания в виде предупреждения, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения и административного приостановления деятельности (ч. 2 ст. 3.2 КоАП). Однако в качестве наиболее распространенной меры административной ответственности юридических лиц выступает именно административный штраф, причем преимущественно на безальтернативной основе, что ограничивает возможность обеспечения индивидуализации административной ответственности юридических лиц определением — в рамках установленных соответствующей санкцией пределов — конкретного размера административного штрафа. КС РФ отмечает, что назначение юридическим лицам административного наказания в виде предупреждения рассматривается законодателем прежде всего как замена административным штрафам, размеры которых составляют менее тех самых минимальных 100 000 руб.
В итоге судьи пришли к выводу, что оспариваемые нормы ч. 1 ст. 7.3, ч. 1 ст. 9.1, ч. 1 ст. 14.43, ч. 2 ст. 15.19, ч. 2, 5 ст. 15.23.1 и ст. 19.7.3 КоАП РФ, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц, не соответствуют Конституции РФ в той мере, в какой эти законоположения во взаимосвязи с общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией (100 000 руб. и более), и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
В постановлении от 25.02.2014 № 4-П, в отличие от постановления от 17.01.2013 № 1-П, судьи сформулировали требование к законодателю более широко: внести в КоАП РФ изменения, которые позволят применять к юридическим лицам за административные правонарушения справедливые и соразмерные характеру совершенного административного правонарушения, степени вины юридического лица, его имущественному и финансовому положению, а также иным имеющим существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельствам административные наказания. Дифференциация наказаний направлена на исключение возможности чрезмерного ограничения экономической свободы и права собственности юридических лиц при их привлечении к административной ответственности за любые административные правонарушения, минимальные размеры административных штрафов за которые сопоставимы с теми, конституционность которых оказалась под вопросом в данном деле, то есть по крайней мере составляют 100 000 руб. и более.
При этом в постановлении указано, что до внесения соответствующих поправок в законодательство принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке.
В связи с принятием постановления от 25.02.2014 № 4-П не подлежат пересмотру (изменению, отмене) судебные акты, не вступившие в законную силу, вступившие, но не исполненные или исполненные частично к моменту оглашения постановления, вынесенные на основании оспариваемых норм КоАП РФ в отношении организаций, не являющихся заявителями по данному делу, а также на основании иных норм КоАП РФ, которые устанавливают минимальные размеры административных штрафов в сумме от 100 000 руб. и более.
комментарий
Сергей Князев, судья Конституционного суда РФ:
17 января прошлого года КС РФ уже принимал решение, в котором давал оценку действиям законодателя в связи с установлением высоких минимальных штрафов, применяемых к юридическим лицам (постановление от 17.01.2013 № 1-П/2013. — Прим. ред.). Тогда минимальный размер административного штрафа в 300 000 руб. был признан не соответствующим Конституции РФ, но не как таковой, а в связи с тем, что в системе действующего регулирования не предполагалось применение более мягких административных наказаний. Не допускалась возможность снижения минимального размера административного наказания, освобождения от наложенного наказания в случае оперативного устранения нарушения. Конституционный суд посчитал, что такая ситуация не отвечает требованиям справедливости и соразмернос-ти административных штрафов. Но поскольку тогда обжаловалась лишь одна статья Кодекса об административных правонарушениях, суд не мог сделать универсальный вывод, который имел бы общее значение для регулирования и установления справедливых штрафов в отношении юридических лиц.
К настоящему времени к нам обратились семь заявителей, и есть еще пять обращений, которые приняты КС РФ к рассмотрению, но не были соединены в одно производство с теми делами, решение по которым содержится в постановлении КС РФ от 25.02.2014 № 4-П/2014. Поэтому КС РФ, опираясь на правовые позиции, которые были высказаны в прошлом году, и в значительной мере развивая их, а также учитывая, что речь идет уже не об одной, а о целом ряде статей, посчитал необходимым сделать универсальный вывод о том, что если минимальный размер штрафов для юридических лиц значителен, то есть составляет 100 000 или более рублей, то такое положение правового регулирования, когда законодатель не позволяет снижать штрафы и не предусматривает иных институтов индивидуализации, не соответствует Конституции РФ. КС РФ распространил этот вывод даже на те составы, которые предметом рассмотрения в данном деле не являлись, но которые, по сути, повторяют все то, что было признано КС РФ не соответствующим Конституции.
Мы не сказали, что вообще не конституционны высокие размеры штрафов. Мы сказали, что они не конституционны тогда, когда не позволены исключения даже в случаях очевидных непропорциональных издержек для юридических лиц.
В постановлении мы также обратили внимание законодателя на то, что юридические лица юридическим лицам рознь. Мало того, что коммерческие предприятия могут отличаться друг от друга: быть крупной монополией или субъектом малого бизнеса, так ведь еще юридическими лицами являются также и некоммерческие организации: благотворительные фонды, общественные объединения, бюджетные учреждения. Тем не менее санкции для всех устанавливаются по одной и той же шкале. И это должно быть переосмыслено. Конечно, штраф удобен — это универсальное и легко исполнимое административное наказание. Но законодатель должен понимать, что ответственность — это всегда вторжение в сферу интересов гражданина или юридического лица. И это вторжение должно быть максимально осторожным, соразмерным и пропорциональным тому, что совершило лицо, и тому, что хотел получить законодатель — предупреждение совершения новых нарушений законодательства.
И здесь возникает вопрос, почему законодатель всегда устанавливает только штраф? Почему он не использует возможность предупреждения? Почему не использует по аналогии с уголовным правом возможность условного наложения административного наказания? Возможности законодателя очень велики, а он по инерции воспроизводит применительно к административной ответственности юридических лиц те подходы, которые были характерны для советского законодательства, в то время как европейское законодательство ориентируется на более гибкое правовое регулирование, которое позволяет в каждом конкретном случае обеспечить индивидуальный, соразмерный, профессиональный и справедливый подход к нарушителям.