При выполнении работ без заключения дополнительного соглашения к муниципальному контракту, но при наличии подписанного сторонами акта о необходимости проведения дополнительных работ до начала их выполнения, а также при отсутствии в действиях подрядчика намерения обойти закон либо признаков недобросовестности или иного злоупотребления заказчик обязан оплатить выполненные подрядчиком дополнительные работы. К такому выводу пришел ВС РФ в Определении от 07.04.2016 № 302-ЭС15-17338 по делу № А58-4189/2014.
Суть дела
Подрядчик заключил муниципальный контракт на выполнение работ по сейсмоусилению зданий школы и лицея, в том числе работ по замене системы отопления. Цена работ по контракту была твердой и составила больше 5 млн руб. После подписания протокола единой комиссии заказчик направил подрядчику проектную документацию, которая не являлась частью конкурсной документации и предусматривала установку большего по сравнению с оговоренным в конкурсной документации количества радиаторных секций (624 вместо 250 штук). В связи с увеличением количества необходимых радиаторов стороны подписали акт, в котором они согласовали необходимость выполнения дополнительных работ. После подписания этого акта подрядчик приступил к их выполнению, а затем направил заказчику письмо с просьбой заключить дополнительное соглашение к контракту на дополнительные работы. Но заказчик никак не отреагировал на это письмо и дополнительное соглашение не стал заключать.
Несмотря на то что подрядчик выполнил все работы, согласованные в контракте, заказчик отказался их оплачивать. Подрядчику пришлось взыскивать долг в размере 5 млн руб. в судебном порядке. Суд удовлетворил его требования (дело № А58-2797/2013).
Впоследствии возник новый спор уже по поводу оплаты дополнительных работ. Стоимость работ по акту на дополнительные работы, заключенному до начала их выполнения, составила больше 1 млн руб., а заказчик отказался их оплатить. Подрядчику пришлось снова обращаться в суд, на этот раз с исковым заявлением о взыскании с заказчика стоимости дополнительных работ, а также еще чуть больше 150 000 руб. за выполненные непредвиденные работы и выполненные работы, которые были предусмотрены контрактом, но которые подрядчик не заявлял в рамках дела № А58-2797/2013.
Основная проблема заключалась в том, что стороны не подписали дополнительное соглашение к контракту на выполнение дополнительных работ. А на практике подрядчикам редко удается взыскать оплату за дополнительные, не согласованные в рамках контракта, работы, поскольку это противоречит требованиям Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ, на сегодняшний день — Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», далее — Закон № 44-ФЗ). Например, в постановлении от 28.05.2013 № ВАС‑18045/12 Президиум ВАС РФ указывал, что выполнение подрядных работ без соблюдения требований Закона № 94-ФЗ дезавуирует его применение и открывает возможность для недобросовестных исполнителей работ и заказчиков приобретать незаконные имущественные выгоды в обход Закона № 94-ФЗ.
Более того, уже позже, когда данное дело дошло до второй кассации, ВС РФ, рассматривая другой спор, тоже указал, что любое изменение объема работ требует внесения сторонами изменений в контракт. В связи с этим без изменения заказчиком первоначальной цены государственного контракта фактическое выполнение дополнительных работ, не предусмотренных условиями этого контракта, не может породить обязанность заказчика по их оплате (Определение ВС РФ от 26.01.2016 № 303-ЭС15-13256 по делу № А51-38337/2013).
Судебное разбирательство
Суды трех инстанций встали на сторону заказчика, отказавшись взыскать оплату за дополнительные работы, не согласованные контрактом. Суд первой инстанции удовлетворил требования подрядчика только в части неоплаченных работ по контракту в размере 15 000 руб., то есть в пределах твердой цены, установленной контрактом за вычетом уже взысканного в суде долга по делу № А58-2797/2013, а также процентов за пользование чужими денежными средствами и судебных расходов. В остальной части иска подрядчик получил отказ.
Суд первой инстанции указал, что подрядчик не вправе требовать от заказчика оплаты выполненных дополнительных работ, поскольку он не исполнил требования абз. 2 п. 3 ст. 743 ГК РФ. Согласно этой норме при неполучении от заказчика в течение десяти дней ответа на свое сообщение о необходимости выполнения дополнительных работ (если законом или договором строительного подряда не предусмотрен для этого иной срок) подрядчик обязан приостановить соответствующие работы с отнесением убытков, вызванных простоем, на счет заказчика. В этом деле подрядчик не приостановил работы, а, напротив, приступил к выполнению дополнительных работ без заключения с заказчиком дополнительного соглашения. Вместе с тем подрядчик, не выполнивший обязанность по приостановлению работ, лишается права требовать от заказчика оплаты выполненных им дополнительных работ и возмещения вызванных этим убытков, если не докажет необходимость немедленных действий в интересах заказчика, в частности, в связи с тем, что приостановление работ могло привести к гибели или повреждению объекта строительства.
Одновременно первая инстанция сослалась на положения действовавшего на тот момент Закона № 94-ФЗ, в котором предусмотрены основания допустимых пределов увеличения объемов и стоимости работ по контракту. Согласно ч. 6 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, если это предусмотрено конкурсной документацией, заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на 10% предусмотренные контрактом количество товаров, объем работ, услуг. Вместе с тем стороны даже не заключили соглашение к контракту на увеличение объема работ и их цены.
По мнению суда первой инстанции, поскольку подрядчик не приостановил работы, а также из-за того, что отсутствовало дополнительное соглашение к контракту на дополнительные работы, он не вправе был рассчитывать на оплату этих работ. Апелляция и кассация оставили решение суда первой инстанции без изменения.
Позиция ВС РФ
ВС РФ отменил судебные акты нижестоящих инстанций в части отказа от взыскания долга за выполненные дополнительные работы и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отметила, что, отказывая во взыскании стоимости дополнительных работ, нижестоящие суды исходили из отсутствия заключенного дополнительного соглашения к контракту и нарушения Закона № 94-ФЗ. Однако за этим формальным подходом они проигнорировали настоящую цель Закона № 94-ФЗ. Целью его регулирования (а впоследствии Закона № 44-ФЗ) являлось и является в том числе предотвращение неэффективного использования бюджетных денежных средств и недопущение предоставления отдельным лицам преимуществ в получении госзаказа по сравнению с теми претендентами, кто имеет возможность предложить более выгодные условия удовлетворения государственных либо муниципальных нужд. Однако факт сговора между сторонами или злоупотребления в иной форме, что свидетельствовало бы о направленности действий лиц на обход конкурсной процедуры отбора подрядчика, судами не устанавливался.
При этом, судя по материалам дела, в данном случае признаков недобросовестности в действиях подрядчика не было. Подрядчик пояснял, что не мог приостановить работы. Помимо него на объекте работали другие подрядные организации, выполнявшие работы по сейсмоусилению зданий школы и лицея. А учитывая климатические условия региона, в том числе наступление зимнего периода, выполнение работ в соответствии с конкурсной (в которой не было дополнительных работ), а не проектной документацией сделало бы невозможным продолжение реконструкции всего социально значимого объекта — школы. Таким образом, по мнению подрядчика, дополнительные работы являлись безотлагательными, отвечали необходимым потребностям заказчика (публичного образования) и были выполнены в целях предотвращения большего ущерба, учитывая, что реконструируемый объект в существующем виде не мог остаться без отопления.
Принимая решение, ВС РФ учел такие факты, как необходимость проведения работ, предусмотренных в акте о дополнительных работах, для достижения целей контракта, факт их выполнения, отсутствие претензий относительно объема и качества выполненных работ, а также использование их результата в деятельности образовательных учреждений и наличие у этих работ потребительной стоимости. При таких обстоятельствах отказ в иске со ссылкой на несоблюдение требований Закона № 94-ФЗ, принятого в обеспечение одних публичных интересов, в том числе для предотвращения злоупотреблений в сфере госзаказа, по существу, противопоставляется другим публичным интересам, касающимся недопустимости причинения ущерба муниципальной собственности и вопросов социального обеспечения населения. Такое противопоставление при отсутствии в действиях подрядчика намерения обойти закон либо признаков недобросовестности или иного злоупотребления при выполнении работ без заключения дополнительного соглашения к муниципальному контракту, но при наличии подписанного сторонами акта о необходимости проведения дополнительных работ до начала их выполнения, противоречит задачам судопроизводства в арбитражных судах. Следовательно, отказ подрядчику в иске, по мнению ВС РФ, в данном случае является существенным нарушением норм материального и процессуального права.