Законопроект о переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию Госдума приняла в первом чтении еще в 2014 г. Но дальше дело не пошло — многие опасались, что новая система приведет к злоупотреблениям со стороны местных властей. И вот сейчас Правительство РФ представило поправки к проекту для публичного обсуждения.
Правительство РФ опубликовало проект поправок о переходе на территориальное зонирование земель (проект поправок к проекту федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», размещен на портале regulation.gov.ru под ID 02/04/09-17/00073130).
Сам законопроект № 465407-6 Госдума приняла в первом чтении еще в 2014 г., но с условием, что необходимо подправить его текст. В проекте предлагалось отказаться от деления земель на категории и перейти к территориальному зонированию. При этом были включены положения об усилении защиты сельскохозяйственных земель от застройки. Например, предполагалось выделить границы особо ценных сельскохозяйственных земель и установить запрет на изменение их разрешенного использования на какие-либо виды, кроме сельскохозяйственного производства.
После принятия законопроекта в первом чтении Правительство РФ подготовило изменения. Но одновременно поступило немало заключений с негативной оценкой нововведений. В том числе из-за опасений, что это приведет к бесконтрольному использованию сельскохозяйственных земель, нарушениям в жилищной и промышленной застройке. Поэтому второе чтение до сих пор так и не состоялось. Теперь Правительство РФ снова опубликовало проект поправок для публичного обсуждения. Оно продлится до 11 октября 2017 г.
В поправках к законопроекту Правительство РФ предложило все земельные участки разделить на 16 территориальных зон:
-
зоны сельскохозяйственного назначения;
-
жилые зоны;
-
общественно-деловые зоны;
-
производственные зоны;
-
зоны рекреационного назначения;
-
зоны для ведения садоводства и огородничества;
-
природоохранные зоны;
-
зоны историко-культурного назначения;
-
зоны природных лечебных ресурсов;
-
зоны энергетики;
-
зоны транспорта;
-
зоны обеспечения космической деятельности;
-
зоны обеспечения обороны страны и безопасности государства;
-
зоны специального назначения;
-
зоны запаса;
-
многоцелевые зоны.
Сейчас все земли разделены на семь категорий исходя из их целевого назначения. Это земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса. Соответственно, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
В поправках предусмотрено разрешенное использование земельных участков для каждой из территориальных зон. В целях создания новых или расширения существующих особо охраняемых природных территорий допускается резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. Также разрешается включать в земли особо охраняемых природных территорий земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности (в случаях, предусмотренных федеральными законами).
Предполагается, что деление земель на территориальные зоны начнет действовать с 1 января 2020 г., а в субъектах РФ с численностью населения менее 1 млн человек — с 1 января 2025 г.
Комментарий
Мария Оболенская, юрист практики по недвижимости и инвестициям Адвокатского бюро «Качкин и партнеры»:
«Деление земель на категории утратило смысл, так как основную роль для строительства в действительности играют виды разрешенного использования»
Вопрос отмены деления земель на категории обсуждается уже давно. По мнению разработчиков законопроекта, существуют как минимум две причины для устранения деления земель на категории.
Во-первых, сегодня деление земель на категории утратило смысл, так как основную роль для строительства объекта на тех или иных землях в действительности играют виды разрешенного использования. Они устанавливаются в Правилах землепользования и застройки, разрабатываемых местными властями. В пояснительной записке к законопроекту в качестве примера указано: на землях лесного фонда можно вести сельское хозяйство, размещать порты, добывать полезные ископаемые, а на землях сельскохозяйственного назначения — осуществлять дачное, а по сути — жилищное строительство. Во-вторых, как вытекает из предыдущего пункта, необходимо ужесточить режим сохранности земель сельскохозяйственного назначения и защитить их от застройки, что категория земель не обеспечивает.
Изначально в проекте закона № 465407-6 было предложено установить 14 территориальных зон, границы которых должны устанавливаться правилами землепользования и застройки. В каждой из этих территориальных зон возможно использование земли только в соответствии с определенными видами разрешенного использования.
В 2015 г. Правительство РФ представило поправки к законопроекту. В них чиновники предложили расширить перечень территориальных зон до 18, изменить описания разрешенного использования участков в зависимости от территориальной зоны. Также они включили положения о порядке установления и изменения границ зон сельскохозяйственного назначения и указали ряд законов, в которые необходимо было внести изменения.
В рассматриваемых сейчас поправках Правительство РФ вновь изменило список возможных территориальных зон (теперь их 16). Описание разрешенного использования участков в границах территориальных зон приведено в соответствие с последней редакцией классификатора видов разрешенного использования от 30.09.2015. Также добавлен еще ряд подлежащих изменению законов.
Если бы внесенный в 2014 г. законопроект был принят, соответствующий закон вступил бы в силу с 1 января 2017 г. Такой значительный перерыв в рассмотрении связан с тем, что вопрос не мог быть решен с практической стороны, так как по факту обнаруживалось много пробелов в наличии документов территориального планирования. В их отсутствие существует угроза еще более бесконтрольного установления видов разрешенного использования в корыстных целях.
В целом можно сказать, что сама идея законопроекта носит позитивный характер для участников строительного рынка: деление земель на категории и определение видов разрешенного использования, по сути, выполняют сходные функции. Законопроект устранит необходимость изменения категории, что представляет собой проблему, так как требует существенных затрат времени. Однако это будет иметь смысл лишь в том случае, если будет четко урегулирован переходный период и решена проблема, из-за которой рассмотрение законопроекта было отложено. По сути, законопроект передает ответственность за надлежащее использование земель в руки местной власти, что не должно стать инструментом для злоупотреблений. В любом случае реализация проекта потребует масштабных изменений и времени для адаптации.