Муниципалитетам нужна стабильная финансовая база

Ключевой задачей муниципального управления является переход к прозрачному и открытому для жителей местному самоуправлению, которое ставит своей целью стимулирование гражданских инициатив на базе имеющихся финансовых ресурсов. Такой вывод сделан на круглом столе Центра стратегических разработок (ЦСР) и Комитета гражданских инициатив (КГИ) по проблемам и сценариям развития муниципальных полномочий. Дискуссия состоялась в конце марта.

По мнению экспертов, органы местного самоуправления должны обладать автономной сферой компетенций и самостоятельностью при реализации своих полномочий.

Одна из проблем — в чрезмерной сложности законодательного регулирования компетенций муниципалитетов

Компетенционные основы являются базовыми для власти шаговой доступности, без их существования теряет смысл сам институт местного самоуправления. Но проблемы возникли, когда в 2014—2015 гг. был внесен ряд существенных поправок в Закон о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ). В результате регионы перераспределяют полномочия между органами государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления по своему усмотрению. Естественно, не без пользы для себя. Так, на большей части территории страны изъяты сущностные полномочия местных властей в сфере градостроительства и переданы на региональный уровень. В то же время муниципалитеты получили в свое ведение компетенции, не относящиеся к местному самоуправлению по своей природе. Такую, например, как борьба с терроризмом.

А практика делегирования полномочий между муниципалитетами по соглашениям зачастую используется (опять же по «совету» региональной власти) для передачи компетенций от поселений к районам. Это выхолащивает поселенческий уровень местного самоуправления — самый доступный для граждан.

В 61 регионе за сельскими поселениями дополнительно закрепили вопросы местного значения, исполнявшиеся муниципальными районами. Но нормативы отчислений для бюджетов сельских поселений (п. 4 ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ) от НДФЛ установлены в 38 субъектах, от ЕСХН — в 28. В результате общий объем средств, поступивших в бюджеты сельских поселений для исполнения переданных полномочий, составил 10,47 млрд руб.: 9,64 млрд — от НДФЛ, 0,83 млрд — от ЕСХН. На первый взгляд, суммы внушительные, но если учесть, что в этих шести десятках регионов тысячи муниципальных образований со статусом «сельское поселение», то получается «размазня».

Всего по состоянию на 1 января 2017 г. в стране насчитывалось 22 392 сельских поселения. Относительно 2015 г. доля расходов местных бюджетов на исполнение своих полномочий снизилась на 0,2%. Самостоятельно, то есть без межбюджетных трансфертов из других уровней бюджетной системы, вопросы местного значения исполнялись в полном объеме в 3746 сельских поселениях в 54 регионах.

Такая «опека» региональных властей с подачи федерального законодателя создает избыточную сложность системе правового регулирования компетенций местного самоуправления. По подсчетам исполнительного директора Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) Ольги Гай, полномочия муниципалитетов регулируются 239 нормативно-правовыми актами.

По информации Министерства финансов РФ, в 2016 г., когда началась реализация принятых в муниципальное законодательство поправок, передачу полномочий органов местного самоуправления на региональный уровень осуществили в 19 субъектах Федерации. Расходы региональных бюджетов на исполнение этих компетенций составили 13,45 млрд руб.

В целом по Российской Федерации расходы на решение вопросов местного значения составляли на начало 2017 г. 63,4% в общей сумме расходов местных бюджетов (см. таблицу). В городских и сельских поселениях этот показатель достигал уровня 99,1 и 98,1% соответственно.

Примечательно, что полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству делегировали муниципалитетам 63 региона, а на поддержку сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами) и развитие малого и среднего предпринимательства — только 28.

Искорка надежды на улучшение ситуации таится в сообщении эксперта КГИ, члена Общественной палаты РФ Андрея Максимова о том, что упрощение законодательного регулирования путем агрегации и систематизации заложено в экспертном проекте «Основ законодательства о местном самоуправлении в РФ».

Наиболее значимой проблемой по-прежнему остается недофинансирование

В 82 регионах местному самоуправлению делегированы следующие полномочия органов государственной власти субъектов Федерации:

определение перечня должностных лиц, уполномоченных с правом оформления протоколов об административных правонарушениях;

создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности этих комиссий;

создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности.

73 субъекта РФ передали муниципалитетам полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию.

И в местные бюджеты направляются субвенции на выплату пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением льгот отдельным категориям граждан. Правда, не всегда вовремя и не в полном объеме, что ведет к недовольству населения.

Весь реестр делегированных муниципалитетам полномочий займет, пожалуй, половину газетной полосы.

Нельзя не отметить разницу в подходах регионов к передаче своих полномочий местному самоуправлению. В 2016 г. 28 субъектов Федерации увеличили количество делегированных государственных полномочий. Наибольшее количество переданных на муниципальный уровень государственных полномочий насчитывалось в Свердловской (22), Ярославской (19) и Челябинской (16) областях. Сведения за 2017 г. не готовы по причине подготовки годовой финансовой отчетности по исполнению федерального бюджета.

Сократили количество делегированных местному самоуправлению государственных полномочий по сравнению с 2015 г. в 2016 г. в 15 субъектах Федерации. В Тюменской области, например, на девять компетенций, в остальных — от одной до трех.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением органов местного самоуправления на реализацию собственных и полученных полномочий, составили в 2016 г. 1016,3 млрд руб., или 43,8% от общего объема безвозмездных поступлений в муниципалитеты. В 2015 г. было 977,5 млрд руб., или 44,1% от общего объема межбюджетных трансфертов и 43,3% от объема собственных доходов местных бюджетов.

Эксперты ЦСР и КГИ указали на эти и другие факты недофинансирования полномочий местного самоуправления. Исходя из этого, профессор Академии социального управления Светлана Юркова считает, что решением проблемы перераспределения полномочий могло бы стать реформирование бюджетно-налоговой системы. Она убеждена, что у муниципалитетов должна быть собственная стабильная финансовая база. Однако государственные органы не замечают (или не хотят замечать?) такую необходимость и… продолжают укрупнять поселения и упразднять муниципальные районы.

Из года в год повторяется одна и та же мотивировка — уменьшение расходов на бюрократический аппарат и снижение финансовых издержек при реализации полномочий. В действительности происходит переливание денежных средств из одного уровня бюджетной системы в другой, и довольно сложно оценить реальную эффективность таких расходов. Также невозможно однозначно сказать о росте качества услуг, оказываемых населению всеми уровнями публичной власти. Выходит, не случайно люди воспринимают местное самоуправление как низовой уровень государственной власти, хотя по Конституции «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). Истинная сущность местного самоуправления в самостоятельности при решении вопросов местного значения в интересах местных сообществ и реальном участии населения.

Участники прошедшей дискуссии полагают, что надо приостановить процесс изменения муниципально-территориальной организации субъектов РФ для того, чтобы детально изучить уже накопленный эмпирический опыт и выделить четкие критерии, в рамках которых должны проводиться подобные преобразования.

Структура расходов местных бюджетов в разрезе полномочий и вопросов, доля в общей сумме расходов местных бюджетов, %