За нарушение требований пожарной безопасности Минэкономразвития России предлагает изымать у собственников земельные участки. Соответствующий проект размещен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов. Речь идет о ситуациях, когда нарушитель не выполняет предписание органов пожарного надзора по устранению нарушения. В этом случае орган местного самоуправления сможет подать требование об изъятии участка в суд, а после принятия решения судом землю продадут с торгов. Собственник участка получит деньги за вычетом всех расходов на кадастровые работы, оценку и проведение торгов.
На Федеральном портале проектов нормативных правовых актов опубликовано два законопроекта, касающихся изъятия земельных участков у граждан и компаний. Первый — «О внесении изменения в статью 285 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (от 16.06.2019, опубликован под ID 02/04/06-19/00092245). Второй — «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О пожарной безопасности“» (от 15.06.2019, опубликован под ID 02/04/06-19/00092241).
Проекты разработало Минэкономразвития России во исполнение поручения Правительства РФ от 07.05.2019 № ЮТ-П16-3669 и Указа Президента РФ от 26.04.2019 № 198. Глава государства подписал такой указ после того, как в Забайкалье случились сильные природные пожары. Публичное обсуждение законопроектов продлится до 04.07.2019.
Новое основание для изъятия участка
В законопроекте «О внесении изменения в статью 285 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» предлагается расширить перечень оснований для изъятия земельных участков, предусмотренных ст. 285 ГК РФ. Так, планируется изымать землю, если ее используют с нарушением требований пожарной безопасности в случаях, предусмотренных ст. 39.1 Федерального закона от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Сейчас у собственника можно изъять земельный участок, если он используется не по целевому назначению, если использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде или на участке возведена или создана самовольная постройка.
В законопроекте «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О пожарной безопасности“» предлагается установить порядок изъятия земельных участков в связи с нарушением требований пожарной безопасности. Предусмотрено, что неустранение в срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, может привести к изъятию земельного участка.
Сейчас в случае нарушения требований пожарной безопасности гражданам грозит штраф до 5000 руб., для юридических лиц — штраф от 100 000 до 1 млн руб. или приостановление деятельности на 90 суток (в зависимости от вида нарушения). Например, оштрафовать компанию на сумму от 600 000 до 1 млн руб. могут, если она нарушила требования пожарной безопасности, что повлекло возникновение пожара и причинение тяжкого вреда здоровью человека или смерть человека. Вместо такого штрафа суд может приостановить деятельность компании на 90 суток (ч. 6.1 ст. 20.4 КоАП РФ).
Новые положения будут распространяться на все категории владельцев — собственников, арендаторов, а также тех, у кого участок находится в бессрочном пользовании, безвозмездном пользовании или принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения.
Когда участок могут изъять из-за нарушения пожарной безопасности
В законопроекте «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О пожарной безопасности“» указано, что принудительно изъять земельный участок из-за нарушения требований пожарной безопасности можно будет только в судебном порядке. То есть орган местного самоуправления не сможет принять такое решение самостоятельно в обход суда.
Для изъятия земельного участка должны быть следующие обстоятельства:
-
собственник нарушает требования пожарной безопасности, перечень которых установлен актом Правительства РФ. Пока этот перечень не установлен, но, скорее всего, в него включат сжигание пожнивных остатков, зарастание земельного участка сорной растительностью, накопление бытовых отходов (это указано в пояснительной записке);
-
собственник пользуется участком, нарушая требования пожарной безопасности, в течение шести месяцев с даты выдачи предписания об устранении таких нарушений в рамках государственного пожарного надзора.
Таким образом, изъятие земельного участка будет возможно, если собственник не устранил нарушения требований пожарной безопасности в срок, установленный вынесенным предписанием, после назначения административного наказания.
При этом предусмотрены исключения, когда изъять земельный участок за нарушения пожарной безопасности не получится. В частности, если участок является предметом ипотеки или если в отношении его собственника суд возбудил дело о банкротстве. Некоторые эксперты уже заявили, что эти исключения могут стать основаниями для обхода новых норм. В частности, чтобы нарушителю не лишиться земельного участка, он сможет передать участок в ипотеку или заявить в суд о собственном банкротстве.
Порядок изъятия
Если лицо нарушит требования пожарной безопасности на земельном участке, орган пожарного надзора выдаст предписание. Если нарушитель не исполнит его, то в срок не позднее чем 30 дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания он должен будет проинформировать следующие госорганы:
— исполнительный орган госвласти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 39.2 ЗК РФ, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
— орган местного самоуправления, который вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их использованием с нарушением требований пожарной безопасности и об их продаже с публичных торгов.
После того как уполномоченный орган получит информацию о нарушении требований пожарной безопасности, он должен будет подать в суд требование об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов, при условии отсутствия заявленных в суд требований об изъятии такого земельного участка по иным основаниям. После вступления в силу решения суда об изъятии земельного участка у органа местного самоуправления будет шесть месяцев на то, чтобы обеспечить проведение кадастровых работ (если это необходимо), а также провести публичные торги по его продаже.
В извещении о проведении торгов нужно будет указать условия договора, заключаемого по результатам торгов. Эти условия должны включать обязательства лица, выигравшего торги, по приведению земельного участка в соответствие с требованиями пожарной безопасности, а также срок их исполнения. Начальной ценой изъятого земельного участка на публичных торгах будет его рыночная стоимость.
Если публичные торги по продаже земельного участка будут признаны несостоявшимися, то не позднее чем через два месяца после первых публичных торгов проведут повторные публичные торги. Причем начальная цена земельного участка снизится на 20%. Деньги, вырученные от продажи земельного участка с публичных торгов, выплатят бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов, в том числе расходов на проведение кадастровых работ, работ по оценке рыночной стоимости земельного участка.
Комментарии экспертов
Максим Алексеев, юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнеры»
Закрепление идеи изъятия земельных участков за нарушение требований пожарной безопасности коснется не всех собственников, но однозначно повысит риски лишения собственности у тех лиц, которые владеют участками, представляющими интерес для третьих лиц.
Поскольку сейчас проверяющие находят нарушения в 99 случаях из 100, ни один собственник не может быть уверен в принятии достаточных мер по соблюдению законодательства.
Другая проблема — это те способы устранения нарушений, иной раз содержащиеся в требованиях об устранении нарушений, которые зачастую граничат не только с законом, но и со здравым смыслом. В своей практике я столкнулся со случаем, когда в качестве доказательства устранения нарушений требований пожарной безопасности от собственника здания, построенного в 70-е годы, требовали получить акт ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства, что являлось абсурдом. Ни один собственник не застрахован от получения явно необоснованного или незаконного предписания об устранении нарушений, которые могут либо вовсе носить неустранимый характер по независящим от собственника причинам, либо содержать явно неисполнимый способ устранения такого нарушения.
Формально вопрос об имеющем значение характере нарушений пожарной безопасности оставлен на откуп Правительству РФ. Но в этом как раз и таится невозможность оценки существенности рисков и необходимость пока исходить из «худшего».
Недостатком законопроекта можно назвать и то, что, возможно, разработчики стремились достичь совершенно иной цели, а именно побудить собственников следить за своей собственностью, однако, похоже, ошиблись со средством ее достижения. Изъятие и продажа участка третьему лицу такую проблему вряд ли сможет решить. Новый собственник также может не обеспечить соблюдение требований пожарной безопасности. На это можно возразить, что в условия договора с лицом, выигравшим торги, обязательно включаются условия об обязательстве нового собственника привести участок в надлежащее состояние. Но где гарантии, что новый собственник исполнит эту обязанность? И каковы последствия, если такая обязанность все же не будет исполнена? Возврат участка прежнему собственнику, новое изъятие?
Так что проблема надлежащего содержания земельных участков закреплением угрозы его изъятия у «неэффективного» собственника вряд ли кардинально решится, а будет лишь служить псевдозаконным способом передела собственности, особенно учитывая возможности избирательного подхода проверяющих к выбору субъекта проверки.
Несомненно, комментируемая новелла создает риски и может стать способом оказания давления на собственников в определенных ситуациях — либо с целью личного обогащения должностных лиц, либо с целью склонения несговорчивого собственника к совершению определенных действий, либо в качестве иного способа конкурентной борьбы за актив. Однако законопроект сам же и предлагает способ обезопасить собственников от попыток изъятия у них земельных участков — зарегистрировать на участок залог.
Обсуждаемый законопроект имеет, на мой взгляд, еще один недостаток: он не позволяет ответить на вопрос, может ли предложенный законодателем подход быть распространен на само государство, ведь зачастую государство является куда более неэффективным собственником, чем некоторые частные лица.
Алексей Андерсон, юрист ООО «Содружество Земельных Юристов»
Механизм изъятия земельных участков за нарушение правил пожарной безопасности не свойственен для российского гражданского права. Законопроект о внесении изменений в ЗК РФ и Федеральный закон «О пожарной безопасности» — крайне отчаянная мера для борьбы с нарушителями норм пожарной безопасности.
Во-первых, ответственность за нарушение требований пожарной безопасности предусмотрена ст. 20.4 КоАП РФ. Помимо этого, в соответствии с главой 12 ГПК РФ лицо, которому нанесены убытки, имеет право подать иск имущественного характера. По сути, лицо, нарушившее нормы пожарной безопасности, справедливо и равноценно терпит все негативные последствия за свои противоправные действия. Возложение дополнительной ответственности нарушает баланс интересов и заставляет претерпевать несоразмерные негативные последствия.
Во-вторых, отсутствие перечня требований, за нарушение которых у лица могут изъять земельный участок, на данном этапе не предоставляет возможности полностью проанализировать судьбу закона. Отсутствие данного перечня и уточняющих норм в законопроекте может привести к злоупотреблению или вольному трактованию закона госорганами.
Третий аспект — влияние законопроекта на стабильность рынка. Например, если у юридического лица изымают земельный участок, на котором оно ведет деятельность и с которого получает основной доход, то, вполне вероятно, юридическое лицо не сможет продолжать свою деятельность, а, что хуже, будет признано банкротом. Подобные нормы дестабилизируют рынок и снижают уровень защиты частной собственности.
Однако законопроект не лишен положительных аспектов. При покупке на торгах изъятого участка покупатель обязуется устранить все нарушения противопожарной безопасности в установленный договором срок. Тем самым может повыситься уровень обеспечения пожарной безопасности.
Проанализировав законопроект, можно задать вполне справедливый вопрос: зачем снижать уровень защищенности частной собственности нормами, предусматривающими настолько радикальные меры борьбы с нарушениями норм пожарной безопасности? Если для государства вопрос повышения пожарной безопасности является актуальным, то целесообразнее уделять внимание развитию уже имеющихся норм, нежели изобретать дополнительные правовые механизмы.