Слова, произнесенные Председателем Совета Федерации В.И. Матвиенко на заседании 16 июня 2020 года для многих стали подобны грому перед бурей. «Мы мало чувствуем роль торговых представительств в развитии экономического, инвестиционного сотрудничества, – заявила она. – Если это место для трудоустройства хорошо знакомых людей – это одна история. А если это государев институт, то он должен давать отдачу. Этой отдачи на сегодня почти не чувствуется».
Нелицеприятная характеристика работы торгпредств, прозвучавшая из уст одного из высших руководителей страны, не вызывает сомнения в том, что этот вопрос, уже давно обсуждаемый на разных уровнях власти, как говорится, созрел.
«Сейчас они (торгпредства – А.З.) не подчиняются посольствам, они, как дитя без глазу у семи нянек, они ничейные, они свободные художники, их никто не контролирует, за результативность никто не спрашивает, инициатив от них не видим», - добавила спикер Совета Федерации.
После таких слов в самый раз подавать в отставку руководству внешнеэкономического блока Минпромторговли, осуществляющему общее руководство работой торговых представительств.
История торговых представительств России насчитывает сто лет. Именно в это время ровно век назад были подписаны первые соглашения о создании торгпредств за рубежом после восстановления дипломатических отношений послереволюционной России со странами Европы. Постановлением Совета Народных Комиссаров от 11 июня 1920 г. впервые в новейшей истории страны было предусмотрено создание торговых представительств в качестве постоянных официальных органов советского правительства за рубежом и их подчинении Народному комиссариату внешней торговли. В начале 1921 г. было подписано торговое соглашение с Великобританией, чуть позже – в мае 1921 г. – с Германией, а затем с Италией, Швецией и рядом других стран.
За годы существования СССР были созданы и успешно функционировали более ста торговых представительств страны. Наряду с представительствами Государственного комитета по внешнеэкономическим связям, осуществлявшими функции по продвижению производственно-технических связей со странами зарубежья, торговые представительства представляли собой аппарат специалистов в сфере внешней торговли. В торгпредствах трудились представители большого числа внешнеторговых организаций, специализировавшихся в экспорте и импорте широкой номенклатуры товаров – от сырья (нефть и нефтепродукты, газ, химические товары, лес, зерно и т.д.) до машинотехнической продукции. Сотрудниками торговых представительств были преимущественно квалифицированные коммерсанты, непосредственно взаимодействующие с коллегами-бизнесменами и свободно владевшие тонкостями ведения внешнеторговых переговоров и содержания контрактов.
Начавшаяся в 1986 г. реформа управления внешнеэкономическими связями привела к коренной ломке сложившейся к этому времени системы. 19 августа 1986 г. вышло постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями». Фактически оно ликвидировало государственную монополию внешней торговли. Право торговать на мировых рынках было предоставлено сначала всем основным союзным министерствам и ведомствам, союзным республикам, а затем – отдельным предприятиям и производственным объединениям. В результате такое право получили практически все юридические лица в стране.
Вскоре прошёл переход внешнеторговых объединений на хозяйственный расчет и самоокупаемость, а позже – их акционирование и приватизация.
Конец 90-х годов – время начала жарких дискуссий о судьбе и назначении торгпредств. Они были эффективным инструментом советской плановой системы, основанной на государственной монополии внешней торговли, однако в эпоху начала рыночных реформ их роль была непонятна и неопределённа. Уже тогда раздавались голоса, предлагавшие ликвидировать этот институт.
И вот уже 35 лет с момента отмены монополии продолжаются эти дискуссии, затихая и возникая вновь. Всем эти годы торгпредства мучительно искали своё место в системе государственного управления и чаще всего не находили его. Можно вспомнить решение правительства М.Е. Фрадкова 2005 года о ликвидации почти половины торгпредств в 52-х странах. Тогда же постановлением Правительства РФ были определены основные функции торговых представительств в новых условиях.
Непрекращающаяся критика деятельности торгпредств заставила главу Минэкономразвития А.Р. Белоусова в 2012 г. разработать программу очередной реформы этой системы, которая получила название «Создание нового облика торгпредств». Уже тогда ряд аналитиков предрекал ей крах: основные пункты реформы были невыполнимы, в частности, предложение о материальном поощрении сотрудников торгпредств в зависимости от успеха заключения и реализации внешнеторговых контрактов, что было невозможно из-за их статуса государственных служащих.
Во многом «реформа Белоусова» имела целью не реорганизацию работы торгпредств, повышение эффективности их работы, а уменьшение «градуса» критики, перевод дискуссии с вопроса о нужности торговых представительств в целом к обсуждению многочисленных пунктов предлагаемых изменений оценки их деятельности.
Последним институциональным шагом, связанным с системой торгпредств, стала передача их из ведения Минэкономразвития в подчинение Минпромторговли. При формировании состава правительства и распределения полномочий министерств и ведомств после президентских выборов 2018 г. новый министр экономического развития М.С. Орешкин, по-видимому, резонно решив, что система торгпредств нереформируема и представляет собой пресловутый чемодан без ручки, с легкостью отказался от нее.
Для Минпромторговли наделение новой функцией управления торговыми представительствами не привело к изменению формата управления ими. Для новых-старых руководителей (курирующий систему заместитель министра переместился из кресла одного министерства в другое) торгпредства превратились уже в ручку без чемодана – они полагают, что у них в руках рычаг управления; на самом же деле это просто ручка, а машина продолжает работать по инерции по привычным лекалам, поглощая человеческие и финансовые ресурсы, не давая никакого результата и выдавая на-гора тонны пустой отчетности.
Характерно, что после критики работы торгпредств, прозвучавшей в стенах Совета Федерации, Минпромторговли провело видеоконференцию с участием большого числа участников – представителей регионов, бизнеса, общественных организаций, торговых представителей. Кроме набивших оскомину отчетов о бизнес-миссиях, многочисленных и бесконечных встречах с потенциальными бизнес-партнерами, не дающих никакого результата, благодарностей за разъяснения, как выйти на мировой рынок, поздравлений с прошедшими днями рождения ничего нового услышать не удалось.
Правда, стало понятно, чем занимается внешнеэкономический блок Минпромторговли: первое и самое важное – «описать функционал и определить порядок реализации функций» торговых представительств. Надо заметить, что этот самый функционал давно расписан в утвержденном Правительством РФ Положении о торговых представительствах. На сотом году существования торгпредств задуматься об их функционале – это, конечно, как было сказано на видеоконференции, «смелая задача»!
Второе, над чем раздумывает министерство – перемещение торгпредств за рубежом из нынешних помещений в офисные центры. Программа получила название "Из особняков – в офисы». Остается недоумевать, что делать с помещениями, в которых размещаются торгпредства сейчас и которые находятся в оперативном управлении Минпромторговли. На поддержание рабочего состояния и ремонт зданий и приобретение офисной техники и оборудования расходуются значительные бюджетные средства. Но, по мнению работников Минпромторговли, у предпринимателя, оказывается, нет возможности встретиться с работниками торгпредств в этих помещениях, а вот в современные (и, заметим, недешёвые) офисные центры бизнесмены пойдут с удовольствием – для того, чтобы «встретиться в современном переговорном помещении, показать презентацию и обсудить её». Логику трудно понять, но, видно, других «креативных» идей пока нет.
Таким образом, на вопрос В.И. Матвиенко, кто такие работники торгпредств, свободные художники или государевы люди, следует ответить парадоксально: и те, и другие. Они – государевы люди, когда не могут в силу этого статуса полноценно заниматься бизнесом; они же и свободные художники, когда «рисуют» цифры проведенных мероприятий, так называемых «бизнес-миссий» и переговоров, не имеющих никаких последствий для дела.
Среди специалистов, анализирующих работу торгпредств, сейчас преобладает консенсус о необходимости принятия принципиального решения об их судьбе. Ситуация во внешнеэкономической сфере принципиально ухудшилась: товарооборот страны с 2013 г. по 2019 г. сократился в силу известных причин почти на 30%; за пять месяцев 2020 г. это показатель составил 224 млрд долл. США, что означает расчетное падение к концу года почти на 40% к 2013 г. (842 млрд долл. США).
Сейчас во многих странах мира, наряду с торгпредствами России, функционируют представительства Торгово-промышленной палаты (общественная организация, представляющая интересы своих членов), представители регионов, отдельных российских компаний, фирм и банков. Они в силу своих возможностей выполняют возложенные на них функции, и справляются с этим без помощи торгпредств.
Особенно важным институтом поддержки российского бизнеса за рубежом становится созданный относительно недавно Российский экспортный центр (РЭЦ). Это – современный, наделенный набором инструментов орган, имеющий в своей структуре банк (Росэксимбанк), организацию по страхованию экспорта (ЭКСАР), представительства за границей и в регионах России. РЭЦ располагает серьезными финансовыми ресурсами и может, таким образом, оказывать существенную поддержку российскому бизнесу, выходящему на мировой рынок. В РЭЦ разработан целый ряд продуктов и программ по ускорению выхода на рынки, участию в международных выставках и других. Таким образом, РЭЦ может потенциально занять нишу, в которой сейчас пытаются работать торгпредства.
Для придания большей эффективности и динамичности работе РЭЦ, на наш взгляд, необходимо сделать следующее:
-
наделить РЭЦ и его представительства за границей дополнительными полномочиями, в настоящее время выполняемые торгпредствами, например, по взаимодействию с государственными и региональными структурами, управляющими внешнеэкономическими связями и инвестициями в странах пребывания, устранение «дубляжа» в подготовке предложений, усиление «инвестиционной» составляющей в работе РЭЦ;
-
изменение структуры зарубежной сети РЭЦ: создание дуальной системы, состоящей из официального представительства РЭЦ в стране пребывания, а также создание коммерческой структуры, работающей на принципе самоокупаемости, непосредственно взаимодействующей с бизнесом с российской и «иностранной» сторон (условно: аналог российского О.О.О. – РЭЦ-Франция, РЭЦ-Германия, РЭЦ-Италия и т.п.). Коммерческий статус такой структуры не позволил бы заниматься приписками и исключил бы попытки приписать себе успех подписания контракта, как это зачастую происходит сейчас. При этом официальный представитель РЭЦ мог бы работать с государственными, общественными, научными структурами страны, одновременно курируя и руководя работой коммерческой фирмы при представительстве РЭЦ;
-
предоставление РЭЦ и его представительствам за рубежом дополнительных финансовых ресурсов и расширение направлений их использования в целях расширения участия российского бизнеса во внешней торговле и инвестициях.
Одна из основных задач роста эффективности работы РЭЦ и его представительств – кадровая перестройка. Сейчас сотрудниками этой структуры, в том числе за рубежом, носящей сугубо коммерческий характер, являются преимущественно бывшие чиновники, слабо знающие современную специфику бизнеса. Кстати, такое своеобразное «очиновничивание» состава торговых представительств после ухода оттуда представителей внешнеторговых организаций явилось причиной кадровой деградации многих торгпредств: на руководящих должностях в торговых представительствах работали и работают в основном бывшие чиновники министерств и ведомств, регионов страны.
Торгпредства в основном исчерпали свой потенциал. Однако, не следует рубить с плеча, как это порой бывает.
Функции торгпредств, касающиеся взаимоотношений государственных органов, функционирования межправительственных комиссий, подготовки и участия в проведении визитов и переговорах руководства государств вполне можно полностью возложить на экономические подразделения посольств, укрепив их при необходимости квалифицированными кадрами из системы торгпредств.
Сотрудников других министерств и ведомств, а также регионов, которые входят в состав торгпредств в соответствии с возможностью, предусмотренной положением о них, также необходимо передать в ведение посольств.
Такие изменения необходимо проводить постепенно, поэтапно, имея в виду на первом этапе реорганизацию торгпредств в странах с развитой рыночной экономикой, прежде всего, европейских. Что касается стран со структурой экономики, во многом идентичной российской (Китай, страны юго-восточной Азии и Латинской Америки, некоторые бывшие республики СССР), то, по видимому, там можно было бы пока сохранить торговые представительства на некоторое время, но в перспективе также передать их функции посольствам и представительствам РЭЦ по мере их создания.