До Конституционного суда РФ дошел спор, в котором компания оспаривала конституционность ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ. В ней предусмотрена одинаковая ответственность за неисполнение обязательств по госконтракту и просрочку исполнения, если причинен существенный вред общественным интересам. КС РФ объяснил, почему это законно.
Конституционный суд РФ принял постановление от 18.03.2021 № 7-П «По делу о проверке конституционности части 7 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью „Компания Ладога“».
Обстоятельства дела
В 2018 г. компания заключила с местной администрацией муниципальный контракт на поставку запасных частей к дизель-генератору сельской электростанции. Однако компания не поставила товар в установленный договором срок. Сначала, в июне 2018 г., она поставила товар, который не соответствовал требованиям аукционной документации. Надлежащим образом контракт был исполнен только 30.07.2018, то есть просрочка исполнения составила более трех месяцев.
За несвоевременное исполнение контракта компания заплатила заказчику пени. Прокурор возбудил в отношении нее дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ.
цитируем документ
Действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности, — влекут наложение административного штрафа на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в размере от 5 до 15% стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до двух лет; на юридических лиц — от однократного до трехкратного размера стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, но не менее 300 тыс. руб.
Часть 7 ст. 7.32 КоАП РФ
Выводы судов
Суд признал компанию виновной в совершении этого правонарушения и назначил штраф в два раза меньше низшего предела, предусмотренного санкцией ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ. Штраф получился на 2 млн руб. На решение судов повлияло и то, что несвоевременное исполнение контракта повлекло существенное ущемление прав граждан, проживающих на территории сельского поселения «Село Чумикан», так как они были лишены бесперебойного и надежного электроснабжения и поскольку был нарушен нормальный режим работы учреждений. Поскольку компания не выполнила обязательства по поставке в срок, суд определил размер штрафа, исчисляемый кратно от размера стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом, исходя из общей цены контракта.
Подача жалобы в КС РФ
По мнению заявителя, оспариваемая норма противоречит Конституции РФ, поскольку допускает расширительное толкование, позволяя привлекать к административной ответственности не только за неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров для нужд заказчиков, но и за просрочку исполнения таких обязательств.
Решение КС РФ
КС РФ признал ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ соответствующей Конституции РФ как допускающую привлечение к административной ответственности за просрочку исполнения государственного или муниципального контракта поставщиком, если она привела к причинению существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства и не влечет уголовной ответственности.
КоАП РФ разделяет неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательства. Причем в качестве отдельного нарушения называет просрочку должника, которая по общему правилу не влечет безусловного прекращения договорных обязательств и тем более не исключает необходимость (или допустимость) их исполнения за пределами договорных сроков, несмотря на то, что к должнику могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, предусмотренной договором или законом. Этот подход распространяется и на договорные отношения поставки, в том числе поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.
Законодательство о контрактной системе намеренно отделяет просрочку исполнения обязательства от иных нарушений поставщиком обязательств и устанавливает за нее специальную ответственность.
Поэтому пени за просрочку исполнения обязательств по государственному или муниципальному контракту подлежат начислению до момента прекращения договора в результате одностороннего отказа заказчика от его исполнения и одновременно за факт неисполнения контракта, послужившего основанием для одностороннего отказа от договора, может быть взыскан штраф в виде фиксированной суммы (п. 36 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом ВС РФ 28.06.2017). Таким образом, выделение гражданским законодательством просрочки исполнения обязательства в качестве самостоятельного нарушения обусловлено в числе прочего необходимостью установления эффективной меры гражданско-правовой ответственности за данное нарушение, размер которой зависит как от величины просроченных обязательств, так и от продолжительности самой просрочки. Следовательно, такое регулирование имеет отраслевое, а не общеправовое значение.
Оспариваемая норма КоАП РФ закрепляет ответственность не за неисполнение государственного или муниципального контракта, как оно понимается гражданским законодательством, а за действия (бездействие) субъектов данных правоотношений, повлекших неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом.
Состав правонарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ требует в каждом случае устанавливать наличие реального вреда интересам общества и государства и его существенность, а также причинно-следственную связь между конкретными действиями (бездействием) и наступлением существенного вреда. Существенность вреда может определяться его размером, характером, особой для потерпевшего ценностью нарушенного блага и, как правило, выражается в материальном ущербе, нарушении нормальной работы органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений.
Определяющим для квалификации правонарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ является не только размер ущерба, но и значение последствий для самого потерпевшего, сведения о чем должны содержаться в материалах дела об административном правонарушении (Обзор судебной практики ВС РФ № 1 (2018), утвержденный Президиумом ВС РФ 28.03.2018; ответ на вопрос 4).
Тот факт, что законодатель не разграничивает, был такой вред причинен неисполнением обязательств, предусмотренных контрактом, или ненадлежащим их исполнением, в том числе вследствие просрочки исполнения обязательства, обусловлен тем, что последняя, как и действия (бездействие), квалифицируемые гражданским правом как неисполнение обязательств, является противоправной и может повлечь наступление указанных в ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ общественно опасных последствий. В противном случае защита охраняемых этой нормой отношений, связанных с исполнением контракта, ставилась бы в зависимость от характера и вида допущенных виновным нарушений контрактных обязательств, что приводило бы к фактическому освобождению виновного от административной ответственности за вред, наступивший в результате его ненадлежащих действий.
Подобного подхода придерживается Федеральная антимонопольная служба, которая, обращаясь к вопросам, связанным с порядком возбуждения дел о правонарушениях, предусмотренных ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, предлагает под неисполнением обязательств понимать в числе прочего нарушение сроков исполнения контракта (письмо от 22.03.2018 № РП/19241/18). Эту же позицию, как правило, занимают суды при разрешении дел о привлечении к ответственности. Они расценивают просрочку исполнения поставщиком обязательства по госконтракту в качестве неисполнения обязательства (постановления Московского городского суда от 25.06.2018 № 4а2604/2018, Первого кассационного суда общей юрисдикции от 22.05.2020 № 16-2106/2020, Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05.06.2020 № 16-1087/2020, Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 03.07.2020 № 16-1828/2020 и др.).