К концу года бюджетная система столкнется с принципиальными ограничениями

При ее текущей конфигурации динамика доходов не позволит финансировать восстановление экономики за пределами 2023 г., а средства ФНБ будут полностью использованы или зарезервированы, считают эксперты Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) РАН.

В первом в 2023 г. квартальном прогнозе ВВП они отмечают, что для бюджетной сферы 2022 г. стал во многом переломным: значительно повысилась зависимость доходной части всех уровней бюджетной системы от нефтегазовых поступлений (для федерального бюджета — напрямую, для региональных бюджетов и внебюджетных фондов — через рост доли межбюджетных трансфертов на фоне снижения собственных доходов во второй половине года), существенно трансформировалось бюджетное правило (уровень базовых доходов теперь не зависит от внешнеэкономических условий), во второй половине года активизировалась эмиссия госбумаг на внутреннем рынке.

Доходы консолидированного бюджета по итогам прошлого года составили 47,5 трлн руб. (+11% год к году). Его расходы в 2022 г. достигли 50,1 трлн руб., увеличившись на 20% в годовом измерении. По итогам года дефицит федерального бюджета составил 3,3 трлн руб., который профинансирован за счет средств ФНБ (2,9 трлн руб.) и роста внутреннего долга (на 2,3 трлн руб. за год в целом). Региональные бюджеты, напротив, были исполнены с профицитом в 677 млрд руб.

Текущая ситуация

Ученые ИНП констатируют, что данные за январь — февраль нынешнего года пока очень фрагментарны, однако доступные цифры говорят им о том, что I квартал станет одним из наиболее напряженных в плане формирования доходной части бюджетной системы на всех ее уровнях.

Так, доходы федерального бюджета в январе сократились на 35% год к году, в феврале — на 15% (без дополнительных 50 млрд руб. по НДПИ на газ, введенных в сентябре 2022 г. на период 2023—2025 гг. ежемесячно, — на 17%), доходы региональных бюджетов — на 5% в январе (в том числе собственные доходы — на 19%), в феврале — на 62% на фоне возврата переплат по налогу на прибыль за 2022 г. При этом в составе доходов региональных бюджетов снизились поступления не только налога на прибыль (–65% год к году в январе — феврале), доходы по которому снижаются восьмой месяц подряд, но также по НДФЛ (–68%), налогам на совокупный доход (–90%) и налогу на имущество (–82%).

Одновременно динамика расходов остается рекордной — +59% год к году в январе и +43% в феврале для федерального бюджета, +32% в январе и +26% в феврале для региональных бюджетов, +16% для расходов внебюджетных фондов на здравоохранение. О структурных изменениях расходов федерального бюджета авторы прогноза могут судить только по информации о финансировании национальных проектов: за два месяца текущего года наибольший их уровень финансирования зафиксирован в «Культуре» (44% от годового плана), «Науке и университетах» (36%), «Демографии» (21%), «Производительности труда» (16%), «Цифровой экономике» и комплексном плане расширения магистральной инфраструктуры (15%) при минимальных показателях в «Туризме» (0%) и «Здравоохранении» (4%).

Данные о структуре региональных бюджетов более детальные. Внимание аналитиков ИНП обращает на себя рост доли расходов на оборону — в целом по всем регионам с 0 до 2% в январе текущего года, при этом в части регионов эта доля стала весьма значимой: в Москве — 5%, в Белгородской области — 14%, в Брянской — 35%, в Курской — 64%. Также увеличилась доля расходов на национальную экономику и ЖКХ — до рекордных 41—45% в ноябре — декабре прошлого года и 26—29% в январе — феврале текущего с одновременным снижением доли расходов на образование.

По состоянию на 1 марта текущего года федеральный бюджет был исполнен с рекордным дефицитом в 2,6 трлн руб., финансирование которого осуществлялось за счет средств ФНБ (170 млрд руб.) и эмиссии ценных бумаг на внутреннем рынке (353 млрд руб. в январе — феврале) и, по предположению экспертов ИНП, за счет использования остатков на счетах.

Прогноз

В 2023 г. ученые ИНП ожидают снижения как доходной, так и расходной части консолидированного бюджета. Доходы не превысят 42 трлн руб. (26% к ВВП против 33% в 2022 г.). Наихудшая динамика при актуальной версии внешнеэкономических параметров будет отмечаться по поступлению вывозных пошлин (–44% год к году) и НДПИ (–33% даже с учетом дополнительных поступлений от ПАО «Газпром»). Доходы по налогу на прибыль снизятся на 18% (в том числе в I квартале — на 31%, во II— III кварталах — на 23—27% год к году), по НДФЛ — на 5%. Кроме того, на 25% снизятся неналоговые доходы (по которым в 2022 г. был получен дополнительный доход в виде дивидендов в пользу государства от ПАО «Газпром»), при этом в модели не учтены анонсированные Минфином России добровольные взносы бизнеса, так как параметры этих взносов не опубликованы. Прирост налоговых доходов, по оценке авторов прогноза, будет возможен только для НДС (+3%) и ввозных пошлин (+24%) на фоне восстановления импорта.

Расходы по итогам года могут составить 46,6 трлн руб. (29,3% к ВВП, что ниже значений 2020—2022 гг. и соответствует среднему уровню «докризисных» 2017—2019 гг.), снизившись в номинальном выражении на 7,5%, в реальном — на 13,8%. Однако основное снижение придется на трансферты внебюджетным фондам (–22,5% год к году), которые были заранее частично профинансированы в декабре 2022 г. Это позволит нарастить расходы на национальную экономику на 15% в текущем выражении, государственное потребление — на 1,9% в реальном выражении, государственные инвестиции — на 6% в постоянных ценах, проиндексировать пенсии на 6%.

Разница в уровне доходов и расходов приведет к формированию дефицита в размере не менее 4,6 трлн руб., финансирование которого планируется на две трети за счет ранее накопленных средств ФНБ, на одну треть — за счет государственных заимствований.

Также согласно прогнозу ИНП, в 2024—2025 гг. низкие темпы восстановления экономики (не более 1,3—1,6% год к году) не позволят вернуть величину бюджетных доходов на уровень 2022 г., их номинальная динамика не превысит 5—6% в год, а реальное снижение к уровню 2021 г. составит 20%. Это потребует соответствующего ограничения темпов прироста расходов (1—3% в год) для снижения уровня дефицита. В такой ситуации в условиях необходимости индексации социальных выплат динамика государственного потребления составит менее 1% в год (вклад в прирост ВВП не более 0,1—0,2 п.п. в год), динамика госинвестиций будет околонулевой в реальном выражении только благодаря использованию средств ФНБ.

Таким образом, заключают авторы прогноза, уже к концу текущего года бюджетная система столкнется с принципиальными ограничениями: при ее текущей конфигурации динамика доходов не позволит финансировать восстановление экономики за пределами 2023 г., а средства ФНБ (с учетом текущего объема его ликвидной части, планов по использованию для финансирования бюджетного дефицита в 2023—2024 гг. и ряда инфраструктурных проектов в 2023—2030 гг.) будут полностью использованы или зарезервированы.

«Без изменения налоговой системы или политики в отношении существенного расширения государственного долга рост доходов и расходов бюджета возможен только при ускорении экономической динамики до 3—5% в год», — считают ученые ИНП РАН.

Прогноз показателей исполнения консолидированного бюджета

Источник: ИНП РАН