Муниципальная реформа в России вышла на финишную прямую — 1 января 2009 года в полную силу и на всей территории страны вступит Федеральный закон от 06.10.2006 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ).
Применение сменится действием
Реформа осуществляется в соответствии с основными принципами Европейской хартии местного самоуправления (полный текст документа см. на сайте газеты www.eg-online.ru), которую Российская Федерация ратифицировала 11 апреля 1998 г., считает президент Объединенного конгресса муниципальных образований (ОКМО) России, председатель Комитета Совета Федерации РФ по вопросам местного самоуправления Степан Киричук.
Такое заявление он сделал на очередной встрече с представителями столичных и региональных СМИ в «Сенаторской гостиной» Союза журналистов Москвы и напомнил, что в этом году истекает установленный законодателем переходный период, в течение которого Закон № 131-ФЗ мог применяться частично и не повсюду.
По-разному использовали переходный период субъекты Федерации. Трехлетняя отсрочка не потребовалась Ставропольскому краю и Новосибирской области. В настоящее время Закон № 131-ФЗ действует без ограничений в 68 субъектах РФ, а 1 мая к ним присоединится и Ярославская область.
К концу года Закон будет действовать в полном объеме и в остальных регионах: Республике Татарстан, Удмуртской Республике, Архангельской, Владимирской, Московской, Псковской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Псковской и Тверской областях, Ханты-Мансийском автономной округе и Еврейской автономной области.
Сегодня в России функционирует 24154 муниципальных образования: городских округов — 513, муниципальных районов — 1799, городских поселений — 1732, сельских поселений — 19 864, внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — 236.
Лилипуты и великаны
Самым большим муниципальным образованием по численности населения является город Новосибирск, в котором проживает 1,4 млн человек, самым маленьким городским округом — Восход в Московской области — 1785 человек. Нет городских округов в Агинском Бурятском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах, правда, утративших сейчас статус субъекта РФ в связи с объединением с Читинской и Иркутской областями.
Самым большим городским поселением по числу жителей является город Ангарск Иркутской области, насчитывающий 245,6 тыс. человек, самым маленьким — рабочий поселок Ленинская Слобода в Нижегородской области — 30 человек. Нет ни одного городского поселения в Республике Алтай, Тюменской области, Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.
Любопытно, что по Закону № 131-ФЗ в сельской местности населенный пункт с числом жителей менее 100 человек не наделяется статусом поселения и может не входить в состав иного поселения, если такое решение примут граждане. Таких населенных пунктов, в которых все решается на местном сходе, в стране насчитывается 166, из них 63 расположены в Дальневосточном федеральном округе. В общей сложности на этих территориях без органов местного самоуправления проживает 18 тыс. человек.
82,2% от общего числа муниципальных образований составляют сельские поселения. В них проживает 35,2% населения страны. В среднем на одно поселение приходится 2380 жителей. И самая сложная финансовая и материальная ситуация с обеспечением ресурсами органов местного самоуправления складывается в сельской местности. Все сельские поселения оказались в зависимости от глав муниципальных районов по территориальной принадлежности, которые, в свою очередь, зависят от губернаторов.
Нагрузка растет, доходы — нет
За 3 года со дня принятия Закона № 131-ФЗ законодательство РФ увеличило перечень вопросов местного значения в 1,5 раза, а доходная часть муниципальных бюджетов ни разу не пересматривалась.
Продолжающийся процесс передачи полномочий без соответствующей компенсации в доходах муниципальных образований — прямое нарушение положений Европейской хартии местного самоуправления. В ст. 9 этого документа есть пункт, регламентирующий межбюджетные отношения между разными уровнями публичной власти. Согласно ему «финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом».
А у нас непрекращающиеся внесения изменений и дополнений только увеличивают перечень нефинансируемых государственных полномочий, передаваемых муниципалитетам как федеральными органами власти, так и органами государственной власти субъектов РФ.
Поправки в федеральное и региональное законодательство лукаво прикрываются благовидным предлогом — необходимостью соблюдения нормы Европейской хартии о том, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам». В результате камнем преткновения, о который спотыкается муниципальная реформа в России, стали вопросы финансового и имущественного обеспечения местного самоуправления.
В частности, не в пользу муниципалитетов решается целый клубок проблем, связанных с разграничением и регистрацией собственности (см. «ЭЖ» № 06, 2008 г.). Несмотря на многочисленные призывы с разных трибун, на мертвой точке застыли вопросы формирования собственной налоговой базы муниципальных образований. Усугубляет ситуацию невнятная система выравнивания доходной базы муниципальных образований, а принятие новых законов по отраслевой направленности, касающихся муниципальной ответственности, зачастую противоречит Конституции РФ и Закону № 131-ФЗ.
К примеру, в обсуждаемых в Правительстве стратегиях развития электроэнергетики, железнодорожного транспорта нет ни слова о перспективах того или иного муниципального образования, словно реализация наметок будет осуществляться не на земле. Из почти 70 территориальных стратегий социально-экономического развития регионов, рассмотренных в Минрегионе РФ, только в разработках Пензенской и Самарской областей представлены все муниципальные образования.
Ситуация хуже некуда
Положение городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, за исключением областных центров, через год-два станет катастрофическим. В соответствии с нормами Градостроительного кодекса к 1 января 2010 г. страна должна иметь схемы территориального планирования всех субъектов РФ и всех муниципальных образований.
Сегодня из более чем 24 тыс. муниципальных образований только 3 тыс. (1/8 часть) имеют утвержденные схемы. Без них органы местного самоуправления не смогут ни резервировать земельные участки для муниципальных нужд, ни переводить земли из одной категории в другую, ни выдавать разрешения на строительство объектов недвижимости, ни принимать решения об изъятии (в том числе путем выкупа) земельных участков.
А это мина замедленного действия: настанет час Х и она взорвется под экономической основой местного самоуправления. В отсутствие вменяемой политики бюджетного выравнивания территорий, устойчивой налогооблагаемой базы местного самоуправления это, по сути, подрыв самой муниципальной реформы.
«На текущий момент ситуация в области проведения территориального планирования весьма и весьма неудовлетворительная», — вынужден был признать министр регионального развития РФ Дмитрий Козак на Правительственном часе в Совете Федерации.
Всего 10 месяцев остается до начала полномасштабного действия Закона № 131-ФЗ. Хватит ли их на выработку единого механизма муниципального развития в стране, если даже на отработку подходов по реализации муниципальной реформы не хватило времени ни после принятия Закона в июле 2006 г., ни за 3 дополнительных переходных года, отпущенных затем для его частичного применения? Или все делается для того, чтобы выглядеть не хуже Европы с ее хартией местного самоуправления?
ЦИТИРУЕМ ДОКУМЕНТ
Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Пункт 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления