Чтобы заниматься стратегическим планированием, необходимо заранее просчитывать последовательность конкретных действий и реакций на изменения. Ориентиры и условия (рамки) хозяйствования задает экономическая, прежде всего бюджетно-налоговая (фискальная), политика государства. Насколько она конструктивна сегодня и можно ли на нее полагаться при принятии стратегических решений на предприятии? Как обстоят дела со стратегическим планированием на всех уровнях? Эти вопросы изучили Оксана Дмитриева, д.э.н., профессор, Дмитрий Ушаков, к.э.н., и Павел Швец, эксперт. Результаты проведенного анализа были представлены на ежегодном (13-м) всероссийском симпозиуме «Стратегическое планирование и развитие предприятий» в ЦЭМИ.
С помощью бюджетно-налоговой (фискальной) политики, то есть таких инструментов, как налоги, политика доходов и расходов, государство регулирует экономику. Под влияние фискальной политики попадает как совокупный спрос, так и совокупное предложение, чтобы стабилизировать общий уровень цен. Формируя доходную часть федерального бюджета, предприятия надеются, что благодаря такой политике будут решены задачи:
- обеспечения стабильных условий хозяйствования и нейтрализации случайных рыночных отклонений;
- стимулирования структурных сдвигов в соответствии с заявленными целями, обеспечения бюджетно-налоговыми инструментами отраслевой политики;
- формирования надежного государственного спроса;
- создания общих условий хозяйствования и контроля цен на инфраструктурные услуги на минимально допустимом уровне.
Рассмотрим, как эти задачи решаются на практике.
Стабильность и нейтрализация случайных рыночных отклонений
Решить данную задачу помогает такой инструмент, как государственный бюджет, при условии неизменности бюджетных проектировок, точного прогноза, стабильного государственного спроса и долгосрочного контрактирования. Выступает ли федеральный бюджет РФ источником стабильности, и какие сигналы он подает предприятиям?
Чтобы ответить на этот вопрос, приведем точность прогноза доходной базы федерального бюджета за 2005—2011 гг. (диаграмма). Как видим, погрешность счета (отклонение) федерального бюджета — от 9 до 50%. При этом годовой федеральный бюджет корректируется от двух до семи раз в год (табл. 1). Основные показатели федерального бюджета (доходы, расходы, дефицит/профицит, ВВП, инфляция) за последние четыре года подвергались корректировке два-три раза. При сложившемся подходе к планированию бюджета он претерпевает 12—16 изменений в течение каждого планового периода (три года).
Полученный таким образом бюджет служит скорее источником нестабильности и неточности и не позволяет говорить о трехлетнем планировании.
Многочисленные же корректировки бюджета как в течение года, так и в течение планового периода служат дополнительным источником нестабильности. Ведь они преимущественно связаны с плохим прогнозом и ошибками при составлении бюджетов, а не с неожиданным изменением внешнеэкономической конъюнктуры, которую нельзя было предвидеть на стадии составления бюджета.
При существующем подходе к планированию доходов стратегического планирования на уровне государства просто не может быть. Поэтому и ресурсы в такой экономике не могут быть использованы эффективно. В результате государство не дает предприятиям четких сигналов и по каналам налогового законодательства, где по отдельным налогам и сборам фиксируются разнонаправленные тенденции с лагом в один-два года. Например, ставка единого социального налога в 2005 г. была снижена до 26%, в 2011 г. налог преобразовали в тарифы социальных взносов и повысили ставку до 34%. В 2012 г. ее уменьшили до 30%, а на 2014 г. вновь запланировали рост до 34%. Такая же чехарда с НДС и налогом на малые предприятия (табл. 2).
С точки зрения стабильности и предсказуемости бюджетно-налоговая политика в РФ в последние годы противоречит основной задаче.
Стимулирование структурных сдвигов в экономике
Уже неоднократно декларировалось, что главная задача экономической политики — преодоление сырьевой направленности экономики и обеспечение структурного сдвига в пользу инновационных и высокотехнологичных отраслей. Казалось бы, для реализации подобного намерения основные рычаги бюджетно-налоговой политики должны быть направлены на создание преференций и стимулов для инновационных и высокотехнологичных отраслей или хотя бы для обрабатывающих отраслей с высокой долей добавленной стоимости. А что происходит на практике? Обратимся к цифрам.
Оценка планируемых изменений налогового законодательства Правительством РФ в проекте Основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год в стоимостном выражении приведена в табл. 3.
Для предоставления суммы льгот крупным монополиям и сырьевому бизнесу в 2008 г. (201,2 млрд руб.) были приняты следующие меры.
Вертикально интегрированные компании были освобождены от уплаты налога на прибыль, а физические лица — от налога на доходы. При этом освобождено от налогов движение средств по крупным компаниям (преимущественно по оффшорным схемам) — на 19,8 млрд руб. В конце года период мониторинга цен на нефть для расчета вывозной таможенной пошлины сократили с двух месяцев до одного. Уменьшили также срок действия пошлины до одного месяца. Правительство оценило эти меры на сумму 150 млрд руб. Кроме того, была установлена нулевая ставка НДПИ для новых нефтяных месторождений (льгота на 7,4 млрд руб.), а также понижающий коэффициент по старым месторождениям со степенью выработанности свыше 80% (льгота на 22,8 млрд руб.).
В 2009 г. в условиях кризиса, несмотря на заявленную цель поддержки обрабатывающей промышленности, малого и инновационного бизнеса, льготы и преференции были предоставлены также преимущественно крупным сырьевым компаниям и финансовым институтам. Сырьевые компании получили преференции на сумму 89 млрд руб. за счет снижения НДПИ. Эффект от снижения ставки по налогу на прибыль с 24 до 20% получили в основном компании сырьевого сектора, поскольку в 2009 г. именно у них были хорошие результаты по прибыли.
В структуре сальдированного финансового результата (прибыль минус убытки) доля крупных монополий и сырьевого бизнеса в 2009 г. составила 43,4%, а доля предприятий высокотехнологичной отрасли — 2,1% (табл. 4). По нашим оценкам, эффект от снижения налога на прибыль в сырьевых отраслях (добывающих и первого передела) в 2009 г. составил около 100 млрд руб., а в высокотехнологичных отраслях около 4 млрд руб.
Специальные льготы инновационным предприятиям носили локальный характер, и не все из них были использованы субъектами хозяйствования. Например, предполагалось, что амортизационная премия даст дополнительно инновационным предприятиям 500 млн руб. Фактически же этой льготой субъекты хозяйствования не пользуются из-за сложности и непривычности правоприменительной практики. Льгота по отнесению на расходы дополнительных отчислений средств в Российский фонд технологического развития также не применялась из-за отсутствия достаточной нормативной базы для функционирования РФТР. Поэтому в 2009 г. реализованные инновационными предприятиями льготы оказались существенно меньше заявленных в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
В 2010 г. предоставили нулевую и льготную ставку таможенной пошлины на нефть по месторождениям Восточной Сибири, а также ввели заявительный порядок возмещения НДС для компаний, работающих в экспортно-ориентированном секторе, то есть в сырьевой отрасли.
Сокращение льгот в 2011 г. было связано с увеличением налогового пресса по всем направлениям. Тем не менее большую налоговую нагрузку испытали предприятия инновационных отраслей и обрабатывающей промышленности, что было связано с ростом ставки социальных взносов до 34%. В сырьевом секторе увеличение налогового пресса шло по пути частичной отмены ранее полученных льгот в 2008—2009 гг. (повышение НДПИ — 47 млрд руб., экспортных пошлин —120 млрд руб., в том числе по месторождениям Восточной Сибири).
По сути, приведенные данные отражают характер принятых решений, закрепляющих сырьевой характер экономики и неэффективность использования бюджетно-налоговых инструментов с точки зрения будущего развития.
Обеспечение надежного государственного спроса — госзаказ
Значительную роль в стратегическом планировании предприятий может играть такой инструмент бюджетно-налоговой политики, как госзаказ и госзакупки, обеспечивающий стабильность условий хозяйствования. Потенциал государственного заказа вместе с закупками бюджетных учреждений, государственных и казенных предприятий, государственных корпораций составляет до 10—15% ВВП. Тем самым госзакупки способны формировать значительную часть платежеспособного спроса, а на некоторых рынках — даже монопольный спрос.
При правильном построении этот инструмент может стать эффективным стимулом развития экономики, поскольку обеспечивает формирование платежеспособного спроса, регулирование цен (антиинфляционный механизм), ритмичность загрузки производственных мощностей (антициклическая мера). Это имеет особое значение для производств с длительным производственным циклом, инновационных продуктов на новых рисковых рынках. С учетом того, что государственные закупки должны устанавливать параметры качества, а также с учетом их доли на рынке они могут навязывать рынку стандарты качества и контролировать их.
Тем не менее, как показывает практика госзакупок в Российской Федерации, ни одна из обозначенных выше функций не выполняется либо реализуется с обратным знаком (схема).
Считается, что сжатие платежеспособного спроса со стороны государства связано с высоким уровнем коррупции. Так, если при закупке рентгеновских аппаратов отечественного производства откат составляет 50%, то медицинские учреждения реально получат в два раза меньше аппаратов, чем могли бы получить. Если откаты составляют от 20—30 до 70%, ни о каком спросе не может быть и речи.
Кроме того, заказы часто идут аффилированным структурам, что отрицательно сказывается на инновационных фирмах, которые не могут получить заявку от государства, хотя другого заказчика у них нет и быть не может.
Существующий механизм госзакупок способствует завышению цен, увеличению числа посреднических звеньев и субконтрактированию. Классический пример — дорожное строительство.
Добавим к этому нестабильность бюджетных проектировок в течение года, а также сдвиг бюджетного финансирования государственных закупок и государственных инвестиций на третий и четвертый кварталы. Все это не позволяет осуществить ритмичную загрузку производственных мощностей и стратегическое контрактирование.
Приведенные факты во многом способствовали формированию неэффективной модели экономики РФ, став ее неотъемлемой частью.
Не случайно стратегическое планирование практически отсутствует в сырьевых и естественных монополиях, строительном бизнесе, оборонной промышленности, НИОКР и опытных производствах. Причины везде различные. В монополиях все базируется на отношениях с органами власти, когда любая неэффективная стратегия может быть компенсирована вложениями из бюджета. Для строителей барьером служат монопольные источники ресурсов, от субъективных действий которых зависят все стратегии и эффективность производства. Чрезвычайно зыбкая почва и в сфере ОПК и на опытных предприятиях.
Общие условия не для всех
Важнейшей функцией государственного регулирования является обеспечение общих условий хозяйствования за счет предоставления инфраструктурных услуг. А эффективная фискальная политика, как правило, должна приводить к стабилизации общего уровня цен. Фиксируя цены на инфраструктурные услуги на минимально допустимом уровне, государство минимизирует издержки хозяйствующих субъектов и повышает общую конкурентоспособность экономики.
Между тем и в этой области результат государственного регулирования прямо противоположен ожидаемому. Тарифы естественных монополий, регулируемые государством, с 1992 г. растут гораздо более высокими темпами, чем цены на другие товары и услуги (табл. 5).
Таким образом, по всем направлениям, где государственное регулирование потенциально способно сформировать стратегические ориентиры и условия для предприятий на конкурентном рынке, государственное управление вносит дополнительную неопределенность и неустойчивость. В ряде случаев фактические механизмы и инструменты действуют в противоположном направлении от публично заявленных целей и поставленных задач, что лишь дезориентирует предприятия.
Главный вывод в том, что сложившуюся неэффективную модель экономики и формирующую ее основной вектор фискальную политику скорректировать или улучшить в принципе невозможно, да и не нужно — со временем она просто уйдет в прошлое.
Независимое же планирование бизнеса на основе научных критериев и реалий жизни возможно на производствах, конечный потребитель которых население или малые предприниматели, а факторы производства и система реализации продукции не монополизированы. Один из примеров — система продаж через Интернет. И это говорит о зарождении новой модели экономики. (О практическом опыте построения эффективной системы планирования, в том числе стратегического, для достижения целей на уровне государственной организации см. в «ЭЖ», 2012, № 06, 08, 11 и 17. — Примеч. ред.).
Количество изменений, вносимых в федеральный бюджет* (таблица 1)
|
|
2005 г. |
2006 г. |
2007 г. |
2008 г. |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
|
Общее количество изменений |
2 |
2 |
5 |
5 |
7 |
3 |
3 |
|
Изменения основных характеристик бюджета |
1 |
1 |
1 |
3 |
3 |
2 |
2 |
* Исходя из федеральных законов о внесении изменений в федеральный бюджет 2005—2011 гг.
Изменение ставок основных налогов на доходы (таблица 2)
|
|
2004 г. |
2005 г. |
2006 г. |
2011 г. |
2012 г. |
2013 г. |
2014 г. |
|
НДС |
Снижение
|
|
|
|
|
Повышение
|
|
|
ЕНВД |
|
|
Расширение |
|
Заменен
|
Отменен |
|
|
ЕСН |
|
Снижение
|
|
Повышение
|
Снижение до 30% |
|
Повышение
|
Оценка изменений налогового законодательства* (таблица 3)
|
|
Федеральный бюджет | ||||
|
2008 г. |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. | |
|
Льготы крупным монополиям
|
201,2 |
189,0 |
226,0 |
–207,0 |
–123,8 |
|
Льготы обрабатывающей промышленности,
|
0 |
5,5 |
0 |
–300 |
0 |
* В соответствии с Основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2008—2012 гг.
Финансовый результат деятельности организаций по видам экономической деятельности в 2008 и 2009 гг. (в фактических ценах, млрд руб.)* (таблица 4)
|
|
2008 г. |
2009 г. |
Темп роста | ||
|
Всего |
3801,2 |
100% |
4432,6 |
100% |
1,17 |
|
Крупные монополии и сырьевой бизнес
|
1841,6
|
48,4%
|
1925,6
|
43,4%
|
1,05
|
|
Высокотехнологичная промышленность,
|
129,0
|
3,4%
|
90,1
|
2,1%
|
0,70
|
|
Прочие отрасли |
1 831,5 |
48,2% |
2417,9 |
54,5% |
1,32 |
* Российский статистический ежегодник — 2011.
Инфляция и рост тарифов* (таблица 5)
|
Рост тарифов естественных монополий для всех потребителей, кроме населения, % | |||||
|
|
Инфляция |
Электроэнергия |
Газ |
Железнодорожные перевозки грузов |
Тепловая энергия |
|
2008 г. |
13,30 |
20,60 |
25,00 |
21,10 |
18,00 |
|
2009 г. |
8,80 |
20,10 |
15,90 |
11,00 |
21,30 |
|
2010 г. |
8,80 |
18,60 |
26,70 |
9,40 |
12,80 |
|
2011 г. |
6,10 |
13,8—14,3 |
15,00 |
8,00 |
12,5—13 |
* Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2008—2011 гг.
Функции госзаказа и особенности его функционирования в РФ
|
Функции |
Особенности |
|
Формирование платежеспособного спроса |
Сжатие спроса вследствие коррупции |
|
Регулирование цен (антиинфляционная мера) |
Подавление конкуренции |
|
Контроль качества |
Завышение стоимости — «откаты» |
|
Ритмичность загрузки (антициклическая мера) |
Отсутствие стратегического контрактирования Снижение качества, посредничество Мультипликация посреднических звеньев |